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特色小镇PPP项目如何操作?

引言

特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇,也不是产业园区,它“非镇非区”,而是一个技术、产业和社区的集聚平台:按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索,它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区,又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态。例如,嘉兴五个特色小镇在2015年九个月内累计投资45.06亿元,其中最高投资额是海宁皮革时尚小镇13.56亿元;而投资额度最低的是南湖基金小镇3.52亿元。进度最快是桐张毛衫时常小镇已完成92.7%;进度最慢的是海盐小镇,刚完成20.7%。特色小镇需要以基础设施的投入为前提,但是对一些财政比较薄弱的地区而言,大量的资金投入显然不现实。而且,特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位,对于项目的推进效率也将产生比较大的影响。因此,特色小镇在建设过程中,投融资模式及后续的运营管理方式,都不同程度的影响了特色小镇的建设。而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。

持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键,因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。政府和社会资本合作目前PPP模式在中国各级地方政府得到广泛运用,但是投资领域绝大多数集中在综合管廊、地下管网、自来水厂等基础设施和公共服务领域,而PPP在特色小镇建设方面的运用尚未得到合理的运用。本文基于PPP融资模式的相关原理,深入研究该融资模式在特色小镇建设过程中的必要性和可行性研究,以重点解决特色小镇建设过程中的资金来源问题。

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特色小镇应用PPP融资模式的必要性和可行性

2.1应用PPP融资模式的必要性

2.1.1 减轻财政压力,开拓融资渠道

根据《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前,地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇,但是政府处于两难的境地,一方面特色小镇必须以产业为主体,另一方面地方政府的债务压力大,持续的财政输出显能不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化,建立以政府引导,社会资本广泛参与的融资模式,发挥财政资金的“杠杆”作用,才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此,以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式,能够有效地综合使用财政资金和社会资本,弥补特色小镇资金缺口,丰富资金来源。因此,在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式,解决特色小镇资金不足的问题。

2.1.2 降低和分散风险

在特色小镇建设中采用PPP模式,政府和社会资本通过相应的合同,对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分,这有利降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率和效益。一方面,政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设,参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累,进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力;另一方面,PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本,这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验,对项目本身的相关风险进行甄选和识别,进而通过行之有效的手段管控风险。另外,在特色小镇建设的开始阶段,政府可以承担较多的项目风险,而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工,社会资本参与特色小镇的经营,承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险,降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率。

2.1.3 扩大社会资本的投资领域

在特色小镇建设中引入PPP模式,不仅有利于缓解政府财政压力,对民营企业的发展和完善也有利,具体可以从三个方面来体现:第一,PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道,获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台,未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群,这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二,在PPP模式下,社会资本通过投资特色小镇,除了可以获得直接的经济利益,还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理,获得较为合理的经营性收入。第三,在PPP模式下,社会资本参与特色小镇建设,可以提高特色小镇的建设效率,提高政府资本的投资效率,拉动区域的经济发展和投资需求,有助于提升整个社会的资本投资回报率,还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。

2.2 应用PPP融资模式的可行性

2.2.1良好的运作基础

PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作,实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展,积累了许多宝贵的经验。从90年代至今,PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目,搭建PPP项目的推介平台以来,中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下,PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显,深得各级政府的推崇。

2.2.2有利的政策导向

特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部(简称“三部委”)联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号,提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。。浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》》(浙政发〔2015〕8号),明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》,到2020年,天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。在2015年底,江苏提出计划通过“十三五”的努力,打造100个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设,扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》,计划先期创建30个市级特色小镇,为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》明确在未来3—5年的培育创建,建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。

2.2.3 稳定的投资回报

特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与,其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置,能否匹配社会资本的预期收报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时,PPP融资模式才能真正的落地。事实上,PPP融资模式下,社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先,从特色小镇设立的目的方面来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此,定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇,它未来产生的价值,是完全可以满足社会资本的投资回报。其次,在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,包括从多方面,解决好社会资本的投资回报问题。例如:政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。

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特色小镇PPP模式运作流程设计

特色小镇PPP模式,是以特色小镇项目为合作载体,让实力较强的企业参与到项目建设中,从而实现政府建设特色小镇的目的,与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程,确保特色小镇建设效率和质量的前提下,适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为:(1)采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目,特色小镇的财产权归政府所有,政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本;(2)特色小镇的PPP模式下,政府和社会资本之间属于长期合作,其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性,其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。(3)PPP模式的初衷便是一种利益共享,风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外,也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润,否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性,在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。

基于上文所述PPP模式可行性和必要性,结合PPP的自身特征,现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构。重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资,这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构,并签署相关协议(具体结构见下图)。

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对特色小镇运用PPP模式的政策建议

4.1 完善人才引进政策

为了吸引社会资本投资,政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策,并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性。如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施,政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。

4.2 提供税收优惠政策

社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时,政府应加大政策引导,如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策,以达到降低社会资本的投资成本。如在建设阶段,政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。在运营环节,对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。虽然这样对于政府来说,损失到一部分的财政收入,但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。

4.3 专业的金融支持政策

政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时,不仅要出台相应的金融政策,还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本的贷款利息进行补贴,减轻社会资本的利息负担,吸引民营资本参与。同时,政策还可以利用其行政手段和影响力,大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目。在资本市场里,直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债。还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目,因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益,但是特色小镇未来会产生稳定的现金流,这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。

目前,各级地方政府响应中央号召,利用自身文化或产业特色,推出了一批特色小镇。但是考虑到地方政府的财政能力,未来资金约束仍然是特色小镇建设的最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道,实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。无论是从理论还是从政策导向上来看,特色小镇采用PPP模式都及具可行性。因此,特色小镇采用PPP模式运作,一方面能够让特色小镇PPP项目获得较为充足的社会资金,以缓解政府的财政压力。另一方面,利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来经营,更加优质高效。目前,PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用,要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。

特色小镇PPP项目如何操作?

没有入库的PPP项目

问:何为没有入库的项目?

答:没有纳入财政部PPP综合信息平台、发改委推荐PPP项目库及各省及地级市PPP项目库的PPP项目。

换而言之,就是少有知道的尚未申报并推广的PPP项目。凡是入库时间较长,甚至已经开始采购的PPP项目,基本上没有机会承接了。

问:为什么没有入库的PPP项目才是靠谱的PPP项目?

答:因为入库的PPP项目通常不靠谱,理由:

其一是先天不足。

入库时间长、迟迟没有启动采购的项目,经过无数社会资本洽谈和筛选,仍然无法落地,说明存在重大的先天不足。正如路边的李子,即使且看上去一个个都熟透了,八成是苦的。PPP项目那么多,为什么要把时间和精力浪费在先天不足的项目上呢?

其二是明花有主。

已经开始采购的PPP项目,大多数情况下都有了意向社会资本。PPP项目动辄数十亿,绝对是当地政府的心头肉。

如果没有一个或几个有实力的意中人,谁敢启动采购程序?

采购标准设得太低,万一中选的是歪瓜裂枣怎么办?

采购标准设得太高,没有来投标,又浪费几个月,哪个领导愿意等。

专业点说,政府在采购前进行了市场测试。通俗点说,PPP结婚的前提是已经谈了一段时间恋爱,碰撞出了火花。你冒然去投标,你就是“小三”。虽然有“小三”成功上位的例子,但不能作为常态。上位的“小三”日子过的多半也不会好,人们的“口水”都会让你喘不过气来。

其三是来不及准备。

已经开始采购的PPP项目,当你拿到项目详细情况时,多半离开提交投标文件只剩下20天了。你熟悉完文件,内部讨论好,做好内部立项手续,至少也得5天。你准备投标文件,至少也得5天吧。可是,剩下的10天内:

你来得及和金融机构谈去融资并签订融资协议吗?

没有签好融资协议,你知道以后金融机构需要哪些融资增信条件并把它写入投标文件吗?

增信条件不写入PPP投标文件,你能指望中标后政府愿意为你推翻PPP招投标文件吗?

没有金融机构融资,靠你的资金实力能够完成PPP项目吗?

绝大多数金融机构还没搞明白怎样为PPP项目融资。即使能做PPP融资的金融机构,目前也没有PPP融资标准产品,PPP融资合作也要报到总部审批,总之,拿到了招标文件,你就来不及投标了。当然,也有个别高手可以打通这些环节,但你不在其中。

问:都入库12万亿了,没有入库PPP项目还有那么多吗?

答:当然多。以2014年全国地方一般预算支出12.8万亿为基准,全部PPP项目投资总额在20万亿以上。PPP空间还在很大。何况,已入库PPP项目相当多甚至以一半以上不靠谱,可以腾出不少空间。

因此,只有没有入库的PPP项目,才是靠谱的PPP项目,才是你洽谈和开拓的出发点。

投资额适当的PPP项目

问:何为投资额适当的PPP项目?

答:PPP项目总投资不宜过小,也不能过大,政府有一定的财政补贴能力。

问:何为PPP项目总投资不宜过小?

答:总投资不宜小于2亿元。

问:何为PPP项目总投资不能过大?

答:项目总投资一般不能超过当地一年一般预算支出的80%。

问:何为政府有一定的财政补贴能力?

当地一年财政预算收入不低于10亿元,最好为百强县市或地级市。

问:为什么投资额适当的PPP项目才是靠谱是PPP项目?

答、因为投资额不适当的PPP项目不靠谱,理由:

一、总投资小于2亿元的PPP项目不经济。

PPP项目申报、内部评审及融资程序比较复杂,交易成本不低。PPP项目申报核心是"一方案两报告",一个有经验的咨询团队的咨询费不低于30万元。PPP项目内部评审需要详细的财务测算和税收筹划,才能写出靠谱的投资建议书(或者内部可研报告)。

比如一个项目我们请知名会计所税务筹划,咨询分包费就付了20万元。目前市场上一些没算清楚就野蛮承接PPP的企业不在讨论之列。更主要的是,金融机构因为同样工作量但效益低微而不愿承接该类小PPP项目。

二、总投资超过当地一年一般预算支出的80%的项目难以申报PPP。

目前PPP项目主要靠政府补贴。不考虑使用者付费收入,一个地方能够做多少投资额的PPP项目呢?

依据《PPP项目财政承受能力论证指引》第25条,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”

而目前市场上PPP项目投资回报率在5%-7%之间,取6%,则该地PPP项目投资总额最大值为一般公共预算支出*10%/6%。该地至少得做两个PPP项目,单个PPP项目投资最大值为一般公共预算支出的80%。

单个PPP项目投资最大值超过一般公共预算支出的80%,则难以通过财政承受能力论证,也就难以申请成为PPP项目了。

三、金融机构不相信穷地方政府有能力足额及时付款。

什么是穷地方政府?

一般一年财政预算收入低于10亿元的地方政府,多半是吃财政饭,金融机构通常将其列入不融资名单。

当然,年财政预算收入高于10亿元的地方政府也未必一定能够融资,金融机构还看包括其信用、项目、交易结构在内的许多条件,没有统一标准。需要具体项目具体分析。

通常而言,全国百强县市是容易融资的,地级市(年百亿预算收入以上)也是容易融资的。金融机构嫌穷爱富,自古如此。

可见,只有投资额适当的PPP项目,才是靠谱的PPP项目,才是你洽谈和开拓的重点。

工程含量高的PPP项目

问:何为工程含量?

答:建安工程费占项目总投资的比例。

问:何为工程含量高的PPP项目?

答:建安工程费占项目总投资60%以上的PPP项目。

问:为什么是60%以上呢?

答:这是一个经验数据。根据对长三角地区近来五个落地PPP项目的统计,工程含量在60%-90%之间。

问:为什么工程含量高的PPP项目才是靠谱的PPP项目呢?

问:为什么社会资本主动发起的PPP项目才是靠谱的PPP项目呢?

答:政府发起的PPP项目往往对社会资本来说不靠谱,理由:

一、政府习惯。

政府过去一惯比较强势,不会主动按照平等协商精神考虑PPP项目特点和需求。在PPP项目中,项目包括什么、不包括什么,应该如何做,时间如何安排等,都对项目成功影响至关重要。政府发起时,一旦领导拍板了,要改动很难。

二、漠视需求。

政府发起PPP的主要需求是合规和及时开工,但对于社会资本关注的回报机制、现金流的可靠性和持续性、融资增信措施、合理降低税费等等,往往不会考虑。

比如,许多PPP项目规定资产为项目公司所有并套BT支付方式,八年运营期内,前三年政府可用性付费比例均为30%;后五年则均为2%。这样做的后果是什么呢?

假设该项目运营期内本来每年收入为万元(采取等额本息支付服务费即可),成本是9000万元;本来税前利润合计8000万元;所得税合计2000万元。

这样处理的所得税合计将是万元 (前三年每年收入万元,成本为9000万元,每年盈利万元,所得税3750万元;后五年每年收入1600万元,成本还是9000万元,每年亏损6400万元,不交所得税),多缴所得税9250万元,本来赚8000万的项目亏损1250万。

三、咨询不力。

尽管政府会请PPP咨询机构,但他们很少专门为社会资本提供全面服务的,对于财税精算、投融资构架不深入,往往不符合社会资本的需求。比如,他们要求社会资本自己出90%资本金,但几乎所有央企内部规定即使出资也不得过资本金20%。更何况,部分机构会干活的通常是领导,在干活的要么是新招大学生、要么是毫无经验的地方挂靠人员。

因此,只有主动发起的PPP项目,才是靠谱的PPP项目,才是你洽谈和开拓的核心。

总 结

综上,只有同时符合没有入库、投资额适当、工程含量高、主动发起等四个条件的PPP项目才是靠谱的PPP项目。只要是靠谱的PPP项目,无论是民企还是国企,即使不具备PPP操作经验,在社会资本全面解决方案服务商的支持下,同样可以轻松承接。吉林省明仁城市规划设计有限公司,原为社会各界提供PPP特色小镇建设咨询服务。

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【峰会亮点】

1.政策+模式+平台+实操+运营六位一体全面系统化解读

2.特色小镇培育与规划建设政策以及项目申报策略

3.特色小镇项目规划设计与方案实施

4.特色小镇产业开发模式与运作模式解析

5 . 特色小镇顶层设计+IP+产业导入

6 .破局文旅小城镇四大"痛点"

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