贷款 贷款攻略 新型贷款 从“富人税”到“国民税” 个税改革难在何处?
从“富人税”到“国民税” 个税改革难在何处?

一些企业高管宣布不拿或者少拿工资,而将自己的收入转移到股息分红上,避免高工资所带来的高税负。(视觉中国/图)

(本文首发于2017年3月23日《南方周末》)

因为牵一发而动全身,涉及利益群体极广,过去20年里,个税改革一直是社会关注热点。

2017年3月20日,国务院公布的《2017年立法工作计划的通知》中,个人所得税法修订未被列入22个“力争年内完成”的立法项目。

这意味着备受关注的本轮财税改革的重头戏——个人所得税(下称“个税”)改革,今年不大可能正式实施。

在2017年全国两会上,新任财政部部长肖捷在答记者问时,并未透露个税改革正式实施的具体时间,只是强调了当前个税改革需要成熟的社会配套条件,比如掌握纳税人的涉税信息。在2016年的国务院立法计划中,个税法(修订)被列入研究项目,由财政部和税务总局起草。

肖捷还表示,目前个税改革方案正在研究设计和论证中,未来将综合工资薪金、劳务报酬、稿酬等按年汇总纳税,同时对财产转让所得继续实行分类征收,并考虑增加教育支出等专项抵扣。

这也符合1996年以来的“分类与综合相结合”的个税改革方向,但是这一纵跨四个“五年计划”的税改,始终没有能迈出实质性步伐。

过去20年间,个税法历经六次修改,除了三次调整工资、薪金所得的减除标准外,还有两次是针对储蓄存款利息所得的征收问题,一次是针对个体工商业户主经营所得的扣除标准,两次是关于纳税申报。

2013年前后,财政部曾成立几个税种改革的专家小组,时任湖北省地税局局长许建国教授曾受聘为财政部税政司个税改革专家小组成员。他向南方周末记者介绍,财政部一直在抓紧研究制定具体的个税改革方案。今年这个方案没能在两会期间亮相,有些出乎他的意料。

“这么多年都在提个税改革,专家学者给了不少建议,主管官员也都讲了很多,甚至连具体的方案都有了,为什么始终难产呢?”中山大学岭南学院经济学系教授林江也感到不解。

理论储备已20年,互联网技术也已高度发达,今天个税改革早已具备了相应的条件。只是这一项改革牵一发而动全身,涉及利益群体极广,使得它在过去的20年里,一直在传统的分类制中难以突破。

最近几年经济下行压力大,个税改革现在推的阻力可能会更大。全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康向南方周末记者表示,“个税改革越往后越被动。”

提高起征点的尴尬

“如果真要在起征点上面做文章,就需要重新修订个税法,将决定起征点的权力交给地方。”

3月13日这天晚上,格力电器公关部的工作人员群发了一份邮件,邮件的内容是全国人大代表、格力电器董事长董明珠女士的两会议案,其中一个建议是将个人工资、薪金所得的起征点从现在的3500元提高至5000元。

从1994年新的个税法正式执行至今,个税法共进行了6次调整。在这6次调整中,给人印象最深的便是将工资、薪酬所得的减除标准逐次提高:从800元提升到1600元,再到2000元,再到3500元。

时至今日,提高个税起征点,依然是每年两会人大代表和政协委员热衷于讨论和媒体追捧的话题。

财政部部长肖捷在答记者问中也表示,“我也可以明确告诉大家,在研究制定改革方案的时候,我们将根据居民消费水平等因素进行综合测算,确定是否提高免征额,该提高就提高。”

我国现行的个税采用的是分类所得税制,将个人取得的各种所得划分为工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、利息股息红利所得、财产转让所得等11个类目。

这11个类目所构成的个税收入结构并不平衡。工资、薪金所得占比常年维持在60%左右。而在今天来看,对个人收入影响更大的股息所得、财产转让所得,占比仅在10%左右。

根据国家税务总局收入规划核算司的数据,在2013年,工资薪金所得、利息股息红利所得、财产转让所得的占比分别为62.70%、11.11%和10.35%。这样的结构也意味着如果提高工资薪金所得的起征点,无疑会使一部分工薪阶层免于交税,以减少纳税压力。但另一方面,纳税对象的减少也会降低个税的整体收入,且不能起到对富人的收入调节作用。

数据显示,在2012年,工资薪金所得起征点从2000元提高到3500元时,当年的个税征收额出现了小幅度的下滑。当年的工资薪金所得为3589.54亿元,低于上一年的3901.84亿元。

多位个税方面的学者在接受南方周末记者采访时,均对提高起征点的方案持保守态度。

“起征点之所以比较尴尬,就是拿不准起征点多少才合适。”林江对南方周末记者说,“董明珠女士说定在5000,可能也有人会说定在8000、1万,但定得太高就会带来一个问题,一些欠发达省份根本就收不上税了。”

他建议,如果真要在起征点上面做文章,就需要重新修订个税法,将决定起征点的权力交给地方,由地方根据自己的工资水平和吸引人才的策略,来决定起征点的多少。

2016年两会过后,贾康也曾针对“提高起征点热”专门撰文《过度关注起征点将误导个税改革》,在文中他不客气地指出,“社会各界在讨论这个专业性很强的财税问题时,往往会陷入非理性、情绪化和非专业化的境况。”

他向南方周末记者表示,在复杂的个税改革中,提高起征点只是一个低水平的改革方案,“过去几次对起征点的调整,也只是迫于舆论压力的权宜之计”。

2017年两会上,全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员黄奇帆建议,将个税最高边际税率由45%调低至25%,引发了不小的争议。(视觉中国/图)

降税率与加抵扣项

“马云和一个打工仔都要按照一个标准来纳个税,这就有点尴尬了。”

个税,被誉为“世界最优质的税种”,主要是因为它对收入分配两极分化的调节作用——越富的人的边际纳税额越高。但在中国所有税收中,个税仅占比不到7%,调节收入分配的功能一直不显著。

1980年代新的个税法修正时,工资薪金的起征点为800元,800元在当时是高收入水平。而如今收入趋向多元化,即便将起征点提高到1万元,对于真正的高收入群体来说,收入调节作用也有限。

中国政府对不同类目的收入实行不同税率。工资薪金收入、承租经营所得等采用税率从3%到45%不等的累进税制,对劳务报酬、稿酬、股息红利等实行比例税制。

45%的累进税率本意是为了调节富人的收入,然而一直以来,这个边际税率却成为了摆设。不少企业的高管宣布不拿或者少拿工资,而将自己的收入转移到股息分红上,这样就避免了高工资所带来的高税负。

“又不能拿着枪逼着他给自己开100万的工资,这种情况下,45%的最高边际税率挂在那里,其实没有什么意义。”林江评价道。

2017年两会上,全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员黄奇帆发言称,“(个税)看起来税率高,实际上收不到税”,他建议将边际税率由45%调低至25%,提高社会对纳税的遵从度。

降低个税最高边际税率在学界几乎已是一个共识,也符合“供给学派”的税收思想:适当调低税率,可以刺激富人投资积极性,从而带动经济发展和税收增长。但是上述调低至25%的言论还是引起了不小的争议。

“高收入群体肯定愿意降税率,但25%的调节力度太小。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对南方周末记者说,在他看来30%是理想的最高边际税率。

林江则认为,大幅度降低边际税率,可行性不是很强。目前我国针对工资薪金累进税率分为7级,分别为3%、10%、20%、25%、30%、35%和45%。如果降低到25%,税率就没有几档了,调节收入分配的作用就会变小。

许建国认为理想的最高边际税率是35%。他还建议增加一个15%的档级,以减缓对中等收入群体的累进程度。

虽然说向富人的口袋要钱,是个税改革的一个重要方向,但这并不意味着个税改革就是向富人征重税。比如,在最有可能给富人带来巨额收入的利息、股息红利所得上,多位学者就向南方周末记者表示,可能依然会维持在20%的比例税制不变。

“经济发展需要资本和创新活力,这些都离不开富人。”施正文说,“如何寻找一个最大公约数,这是个税改革的一个重点。”

个税改革的另一个重要的目标,是提高个税收入的体量。

中国的个税在所有税收中占比一直都不高,长期处于7%以下, 2014年仅为5.91%。而一些高收入国家,个税的占比可达40%以上,OECD(经济合作与发展组织)国家个税收入均占到25%以上。

许建国的个人感受是,“通过这些年的发展,我们的个税已经从‘富人税’转变成‘国民税’了。”在他看来,新的个税改革,将会使得个税的体量及其在中国税收总收入的比重,都会有一定程度的提高,在未来的10年中,后者理想的比例应该在15%左右。

但如何在提高征收额的情况下,又不增加纳税人的生活压力,不少税务学者将目光放在了个税的“扣除项”上。

中国目前的个税体系,基本上不考虑家庭成员、老人、儿童等情况,并且以个人为单位进行“一刀切”的纳税申报,按照相同的比例来扣除。但一个上有老下有小的年轻人赚1万块钱,跟无赡养负担的人赚1万块钱,所承担的压力是大不同的。在三四线城市的生活开支与一线城市的相比,也存在着很大差异。如果按照相同的税率去扣税,显然不合理。

因此,增加家庭赡养负担、住房按揭利息负担、子女教育负担等专项扣除,是这次个税改革被普遍关注的话题。两会期间,肖捷部长就表示,在新的个税改革方案上会适当增加与家庭计生相关的专项开支扣除项目,比如有关“二孩”家庭的教育支出。

“我国的个税现在没有相应的扣除项,起征点对所有人都一样,也就是说,马云和一个打工仔都要按照这个标准来纳个税,这就有点尴尬了。”林江说。

据许建国介绍,美国的个税征收十分重视纳税人家庭其他成员的情况,尤其是孩子的数量,同等收入的两对夫妻,有孩子和没孩子所缴纳的税收是有差别的。

2005年时,全国人大曾就个税的扣除费用举行过一次听证会,那也是全国人大常委会首次进行立法听证,还进行了全程电视直播。当时辩论的一个焦点就是,将个税的起征点调高至1600元是否合理。时任湖北经济学院院长的许建国是20名公众听证陈述人之一。

“当时有人建议将起征点提高到5000块、1万块,我们觉得太高了,很多人觉得我们是财政部的托儿,不为老百姓说话。”许建国笑道,当时他的一个理由就是,过度提高起征点并不能真正解决问题,同时也会降低其他专项扣除的空间。

自主申报和代扣代缴

以今天的公民纳税意识,即便推行综合与分类相结合的个税改革,在申报纳税环节,也不能放弃代扣代缴制。

中国的个税实行扣缴与申报相结合的管理模式,但始于2005年的“年收入12万元要自行申报纳税”制度一直未能有效推行,直至2016年,这一有着11年历史的规定还被人误解为“新政”,使财政部不得不出面辟谣。

担任湖北省地税局局长时,许建国曾去瑞士、西班牙、以色列等地考察过当地的税务系统。在瑞士首都伯尔尼,税务官员为他们展示当地税务系统时,他震惊于其个人综合信息平台,“一个自然人的个人信息,全部在上面,需要纳多少税,允许抵扣多少项目,都清清楚楚。”

增加专项扣除离不开一个强大的个人信息系统,也离不开公民的主动报税意识,但这两个条件在中国都并不具备。

河北某地税系统的一位工作人员向南方周末记者表示,长时间以来,个税申报制度落实并不好,“很大程度上,税务系统对于那些没有申报的人没有多少办法。”

据许建国主编的《中国个人所得税改革研究》一书中的数据,自从2006年开始实行个税申报制度至2016年初,个税申报人数从未超过所有纳税人数的5%。

施正文认为,虽然代扣代缴制度使得中国的征税系统更为直接和简单,但几十年的代扣代缴也使得公民的纳税意识和参与意识不强。

对于个税申报的另一个误解是,报税就意味着多缴税。但实际上,这项政策更多是为了数据收集。“个税缴纳其实还是单位代扣代缴,只不过要求年收入12万以上的人再去申报,把你纳入数据库里面。”林江向南方周末记者表示。

包括贾康、许建国、施正文在内的专家学者,均主张迫切引入以家庭为单位进行个税申报的制度,以更好地兼顾征税和扣除额的公平。

但也有学者认为“家庭申报制”并不一定公平,比如财政部财政科学研究所所长刘尚希。在2012年时,他曾专门撰文《按家庭征个税会更公平吗?》认为,在夫妻双方都有收入的情况下,如果按照家庭征收,夫妻双方合并收入,就会使纳税的适用税率上升,“这无疑会对婚姻产生‘惩罚’”。

但在个人信息系统并不完善的情况下,自主申报如何防范不诚信、虚假申报、骗税等问题,是对税务系统征管能力的一大挑战。“(个税征收不力)如果要打板子的话,30%在税制,70%在征管和社会协税措施配套。”许建国认为。

他举例说,对于给富人带来更高收入的利息、股息红利所得和财产转让所得,如果没有证监系统和工商管理部门的配合,只靠税务部门自身,很多税收都难以征到。

此外,由于体量小,在地方税务系统里个税也处于边缘地位。上述河北省地税系统的工作人员就直言,地税局更多的精力还是放在了对企业税收的征管上,个税的征管队伍很小。

根据《全国税务统计》,从2002年到2011年,地方企业所得税分成从1294.34亿元增长到7841.12亿元,在地方所有税收中占比维持在56%到69%之间。而个税的规模仅从605亿增长到2421亿元。甚至在2012年,因为个税扣除标准提升,个税在地方的分成部分出现了3.86%的下滑。

许建国从瑞士考察回来之后,就开始着手推动建立一个符合中国国情的省级个税征管信息系统,这也是他的理想。目前该系统的基础数据库已经初具规模,它包含了自然人纳税人家庭情况的基本信息,以及房产、汽车、收入、出入境等涉税信息。

据他所知,类似的信息管理系统在一线城市也已经开始探索。但许建国认为,基于今天的公民纳税观念和意识,即便推行综合与分类相结合的个税改革,在申报纳税环节,还应当进一步加强个税的源泉扣缴制度。

undefined
新型贷款 更多

快速申请

同意《百度金融服务条款》 快速申请

热门贷款

×
您在哪个城市工作
机构仅办理当地工作人士申请
全国
北京
其他城市