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PPP产业基金的分类

谈起分类,区分角度不同将产生各种不同的分类方式和类群,对此业内众说纷纭。本文以如下方式分类,一种是从基金的资金层面划分,鉴别谁是发起主体;另一种则是从法律组织形式的层面划分,沿袭私募股权基金的三种组织形式。需要注意的是,事件的发起人往往也是利益的设计者,而法律组织形式多为其利益运作模式,PPP产业基金的运作本质离不开交易,而交易离不开利益相关者的关联结构。

从基金的资金层面上划分,一般可分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导。

图为政府主导的PPP产业基金

政府主导的PPP产业基金通常是由省级政府和地方政府以子母基金模式进行操作的。先由省级政府与金融机构发起成立省级母基金(俗称引导基金),母基金与地方政府、金融机构共同成立子基金,用于当地基建、交通等PPP类项目。并由地方政府作为劣后方,为项目风险兜底。这一模式贯通省政府和地方政府,政府资信高,吸引更多银行等金融机构的参与,当然对所投的PPP项目也是优中选优。

图为金融主导的PPP产业基金

金融机构主导的PPP产业基金多是由银行等大型金融机构作为发起人,通过地方政府共同成立专项资管计划,由资管计划再与负责建设的公司出资成立PPP产业基金,专项投资于某基建工程。通常,由负责建设的公司作为劣后方,不仅负责项目的建设运营,还作为基金风险的第一承担人。从国内已运作的项目来看,这类建设公司多为大型集团企业,具备风险承担能力。这一模式不需要上升到省级的高度,专注于地方项目,减少了申报程序,降低了项目门槛儿,反而更接地气。

图为社会企业主导的PPP产业基金

社会企业主导的PPP产业基金则是由企业作为重要发起人,多数是大型实业类企业为主导,这类模式中基金出资方没有政府,其资信度和风险责任承担均落在企业身上。但基金所投资的项目仍是政企合作的PPP项目,政府授予企业特许经营权或以特定方式购买服务。相比于上两种模式,虽然企业要承担更大的风险,但项目运作的灵活度更大,甚至可以实现市场化运营。

以上是从基金的资金层面上划分,牵头人的性质将决定着基金运作的利益中心点和决策的制高点。有了牵头人,他们将选择适合运营模式的组织形式。PPP产业基金的属性仍是私募股权基金,所以其法律组织形式无外乎三种:公司型、契约型和有限合伙型。

图为公司型PPP产业基金

公司型PPP产业基金最有代表性的当属中国政企合作投资基金股份有限公司,该基金是由国家财政部、社保理事会及九家大型金融机构共同发起成立,总规模1800亿元,目前已与河南等省市地区签订首批投资项目。采用公司型的组织形式的PPP基金并不多见,毕竟要面临双重纳税的负担,但公司型基金的投资人即是股东,拥有相应的决策权,便于参与运营决策。中国政企基金的股东均是国字号企业或机构,对于他们决策权比税收更重要。

图为契约型PPP产业基金

契约型PPP产业基金相对简单,各基金出资人相当于信托中的委托人,将资金全权委托给受托人管理,如江苏省的PPP融资支持基金,由江苏省财政厅联合交通银行、江苏银行的金融机构成立,首期100亿,每20亿为一个子基金。采用契约型的组织形式,基金不具备法人地位,在投资企业或项目中无法作为真正的股东,在未来上市中存有一定的局限。不过也相应地减少了各类繁杂的登记手续。值得注意的是,采用契约模式最重要的是选对专业、合适的基金管理人,契约型基金的基金管理人权限较大,直接决定基金的运作成败。

图为有限合伙型PPP产业基金

有限合伙型PPP产业基金是最常见、使用最广泛的模式,由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合伙企业(基金),相应承担出资责任和运营管理责任。相比公司型和契约型,有限合伙型既克服了公司型双重纳税的问题,又突破了契约型无法充当股东的难题,有较大的运作空间和延展空间,因此成为PPP产业基金广泛采用的模式。

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