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如何以PPP模式打造特色小镇

稳定持续的资金来源是特色小镇发展的关键。特色小镇的培育和建设需要投入大量的基础设施。对于一些政府财政实力比较弱的地区而言,大量的、持续的资金投入较为困难。因此,选择合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。特色小镇在建设中采用的PPP融资模式是由政府单方或联合银行等大型金融机构出资建立引导基金,而后由社会资本来参与子基金的设立并针对特定领域或特定项目进行投资。

PPP助力特色小镇建设

PPP模式的有效运用,首先要有明确的制度保障。在法律层面上,对政府和社会资本在合作中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益,最大程度地发挥优势和弥补不足。其次,要有完善的激励和制约机制。稳定的投资回报是吸引社会资本参与的关键。完善的激励和制约机制能够促进社会资本对生产效率和质量的关注,促进政府对公共利益的关注,提高政府决策和社会资本生产的积极性,减少寻租、腐败发生的可能性。PPP融资模式需要有力的政策导向。社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时,政府应加大政策引导,给予企业一定的税收减免政策和土地优惠政策,以降低企业的投资成本。建议加紧出台更多的金融支持政策,建立符合特色小镇PPP项目的金融体系。

更重要的是,PPP模式是一种非常有效的融资模式。山东社会科学院社会学研究所张倩告诉《经济》记者,PPP融资模式首先可以解决特色小镇资金不足、不能持续的问题。PPP模式可以减轻政府的财政压力,用政府的财政资金撬动社会资本,弥补特色小镇的资金缺口,拓宽小镇建设的资金来源。

其次,采用PPP模式建设特色小镇,通过合同对政府和社会资本在投资建设过程中的责任进行明确划分,可降低和分散风险,实现政府和社会利益共享和风险共担。政府通过公开招标引进的企业,一般都具有先进的技术、丰富的管理经验和雄厚的资金,对于小镇建设过程中的风险能够较快地识别和管控。

平衡社会资本收益与公共利益

政府是PPP项目中前期的决策者和规则的执行者。顶层策划、规划能力的不足,社会资本的不当选择都会给特色小镇发展带来困难。为避免上述问题,政府首先要做好制度设计和规划安排,界定更加清晰、合理的治理边界。政府和社会资本各自的责任和角色明晰划分,有利于促进双方合作机制的顺利运作。其次,可以借鉴国外经验,成立推广应用PPP模式的第三方专门机构,负责协助政府部门宣传推广PPP模式,并参与具体PPP项目开发和实施。此类机构可以承担政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。此外,可以对PPP融资模式在特色小镇发展中的典型性案例进行推广、总结,在实践的基础上探索建立标准化实施流程。

以PPP模式建立的特色小镇,必须在合同中明确社会资本的相关投资回报。由于PPP项目大多属于基础设施与公共事业,必须要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡,因此参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期。其次,必须明确项目收益及补偿来源,如特许经营收益和开发建设成本补偿,政府可以通过支付可行性缺口补助或政府付费的方式给予社会资本合理的回报。最后,要明确项目周期。大多数PPP项目都有长达10-30年的运营过程,回报周期较长,要靠后期运营的收益来弥补前期投资。因此,需要社会资本方具有强大的运营能力,政府在公开招标社会资本方时要从长远考虑,作出正确的选择。

总之,政府和社会资本方都应以积极的态度进行盈利模式的设计与创新。政府部门可以借鉴国内外的成功范例,积极主动地为社会资本方提供合理适当的盈利模式方案。社会资本方则应充分发挥其在技术和理念上的优势,向政府提供可行的盈利模式方案,在小镇建设过程中通过技术或管理创新降低项目成本,提高小镇建设的质量和效益。

聚集特色人才

PPP模式还可以为特色小镇解决人才缺失的问题。企业可以为小镇发展带来一批高素质的管理人才和技术人才,同时吸引更多的人才参与到小镇的建设中,为小镇的后续建设提供人才储备。浙江的很多特色小镇,如玉皇山南基金小镇、常山赏石小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇、龙游红木小镇均采用了PPP模式。

2016年9月,特色小镇创建经验调研课题组在山东青岛、威海、菏泽、淄博、滨州等地进行了实地调研。张倩告诉记者,通过调研发现,随着电子商务的发展,粗布、柳编等传统经典产业特色小镇的发展急需大量专业人才,包括电商交易平台运营管理人才、技术支持人才等。但由于这类特色小镇大多位于农村或者郊区,收入水平、生活环境、休闲娱乐服务等方面与城市存在很大差距,不能有效地吸引、留住人才。

张倩认为,为了吸引人才,首先政府要制定完善的人才引进政策。政府要着力为高层次人才打造一个创新创业的良好氛围和众创空间,在住房、收入等方面为人才提供优惠政策和补贴,并为高层次人才的长期更好发展提供一系列便利条件。其次,政府可以作为特色小镇企业的中间人与高校对接,与相关高校签订毕业生实**、就业定向协议,形成长期稳定的合作关系。

特色小镇重在产业

产业是特色小镇的灵魂和生命力所在。特色小镇的发展,产业集聚度强、产业链完整是关键。张倩告诉记者,特色小镇要提升造血功能,首先必须把打造特色产业,形成产业特色摆在显著重要的位置,必须突出科技含量、高新技术,重点聚焦前沿技术、新兴业态、高端装备、先进制造和历史经典产业的转型升级。其次,要将特色小镇打造成为一个创新创业的新空间,实现小镇的自我造血功能。要着力通过产业的转型升级打造小镇的产业生态,通过建成3A以上景区打造小镇的自然生态,通过政府职能转变打造小镇的政务生态,通过强化社区功能打造小镇的社会生态,形成产业、投资、创新、人才、服务等要素高度整合的众创生态系统,从而提高对高层次人才的吸引力,为以高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国创业者为主的“新四军”,以及其他创业者提供一个产业、文化、旅游和社区功能叠加,宜居、宜业、宜游的创新创业新空间。

特色小镇PK美丽乡村

特色小镇是“产、城、人、文”四位一体有机结合的产业发展平台,不局限于乡村地区。美丽乡村建设为某些特色小镇建设打下了坚实的环境基础,但特色小镇更为侧重产业发展“特而精”、功能集成“聚而合”、运作机制“活而新”等特征。张倩认为,特色小镇和美丽乡村在概念、形态和功能上都有很大不同。

“每个特色小镇背后都应该是美丽乡村”,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉《经济》记者,经过几十年来的自发努力和政府引导,全国的美丽乡村模式有多种,如江苏昆山体现了文化传承型模式、休闲旅游型模式、高效农业型模式等复合型特点;浙江安吉体现了产业发展型模式、生态保护型模式、城郊集约型模式、环境整治型模式、休闲旅游型模式等复合型特点。

常纪文在调研中发现,一些地方的门票经济和农家乐、民宿经济比较发达,但是对经济的整体拉动性较差,地方政府难以从中得到较大的税费收益,政府财政难以壮大。很多地方政府也认为,发展工业才是壮大政府财政,创造村民就业机会,提高村民总体收入的有效方法。政府有了钱,也可以通过反哺农业的方式,持续性地为美丽乡村建设提供资金。基于此,美丽乡村的建设必须和城镇化、工业化、信息化和农业现代化相结合,以环境保护、安全生产的法律要求为约束红线,吸引本地资本和外来资本投资本地的特色产业,如会议经济、养老产业、物流经济、互联网经济、特色工业等,做到“一村一品一景,一镇一业一强项,一县一态一特色”,使产业发展与自然村落相融合。

以浙江丽水为例,通过互联网做大了烧饼品牌,建立了标准,年产值达到7亿元;浙江安吉对竹子产业做足了文章,不仅发展了竹家具,还发展了竹纤维纺织产业。可以说,全国每三把椅子就有一把椅子产自安吉;江苏昆山的大闸蟹销往全球,电子产业的品牌也在全国颇有知名度;湖北潜江和监利的小龙虾产业在国内也闻名,畅销全国。这些特色产业依托和放大了先发和资源优势,推进错位式、差异化发展,实现农业产业链、价值链有效拓展和利益共享,促进了城乡人流、物流和资金流的双向流动,保证了本地的竞争力,对于构建同类县域持续性地构建美丽乡村具有示范性意义。下一步,国家应当鼓励各地农村结合本地实际,发展电子商务、乡村旅游、运动休闲、养生养老、家政服务等新型业态。从某种程度上看,美丽乡村与特色小镇有着异曲同工之妙。无论哪种发展模式,都应该抓住特色产业可持续发展的关键点。

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