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成长春:升级“飞地经济”迫在眉睫

“飞地经济”是指两个互相独立、经济上存在差异或互补的行政区域间,通过跨越或突破原有体制界限和机制限制,由一方在另一方区域内独立或合作进行经济及项目开发,通过资金、技术、土地等要素和资源互补以实现互利共赢的发展模式。

作为一种区域发展及合作的新思路,“飞地经济”顺应了近年来日益增强的资金、技术从发达地区向经济腹地的“双转移”趋势,并以其优势互补共享、合作共赢的特点,为产业转移、结构调整开辟了新领域、拓展了新空间。

“飞地经济”发展取得的成绩

从全国实施情况来看,“飞地经济”模式的引入为许多类似区域的园区建设增添了动力,改变了地方招商引资工作的被动局面,已成为这些地区经济发展和产业结构调整升级中显著的新增长极。江苏是我国利用“飞地经济”模式促进区域融合发展较早的省份。1994年江苏与新加坡签署了合作开发建设苏州工业园区的协议,成为我国发展“飞地经济”的一个范本。2003年随着江苏沿江开发战略和区域协调发展战略的发布实施,以及一系列文件的出台,一批跨江共建园区、合作建设开发区以及飞地园区开始投入运作。其中典型就是“江阴-靖江”开发区投入运作。2008年以后,随着苏通大桥、润扬大桥等过江通道的陆续建成,以“飞地经济”所推动的跨江合作进入一个新阶段,一大批共建和“飞地”园区涌现,如苏通产业园、高邮开发区、黄桥工业园区等,合作模式也趋于多样化。截至2015年,江苏通过南北挂钩合作共建的园区总数达到39个,苏中地区以各种合作形式存在的共建园区共15个。

十多年来,随着政府推动力度的加强,江苏“飞地经济”成效显著。

首先,一批设施优良、服务配套完善、理念先进的飞地园区不断涌现,不仅为苏中苏北地区带来了资金、技术、管理,也推动了地区间的交流合作;

其次,北沿江城市以飞地园区为载体,通过学习苏南地区园区开发经验并利用苏南合作方的品牌效应,加速了区域产业聚集,缩小了与苏南地区的发展差距。苏中地区人均GDP与苏南地区的比例从2000年的41.8%上升到2015年的67.5%;

第三,飞地园区的产业也从初期劳动力密集型产业、资源消耗以及环境污染型工业项目向资本密集型、服务密集型产业项目转变,推动了北沿江城市新型工业化进程的加快。

“飞地经济”发展中遇到的问题

当前,江苏“飞地经济”在发展中也存在着一些需要注意的问题。

首先,准入机制有待完善。作为产业飞出地的苏南地区基于产业升级的需要,往往倾向于一些传统产业或具有一定污染的产业向江北城市转移。而随着北沿江城市经济快速发展和城镇化升级,对产业准入提出了更高的要求,二者之间矛盾越来越难以调和。

其次,资源利用效率有待提高。“飞地经济”大多数是在政府推动下以“结对帮扶”的形式构建,这极易形成政府与市场关系错位,使合作双方无法形成科学、高效的协作机制,最终导致园区利用市场机制配置资源的效率降低,从而使共建园区的管理体制与运行机制产生矛盾,其结果必然是更注重于短期利益并缺乏主观能动性。

第三,利益分配机制有待健全。利益分歧和利益补偿机制缺失导致“以邻为壑”现象发生,作为飞入地的苏中苏北城市之间恶性竞争,导致各园区内产业结构的低水平同构,共建园区的可持续发展受到影响。

进入“十三五”以后,随着长江经济带、长三角城市群及苏南现代化示范区、南京江北新区等国家重大战略的出台,江苏沿江城市带面临新的机遇与挑战。江苏适时提出了对接国家战略和现实发展需要的扬子江城市群战略。扬子江城市群战略对跨江发展提出了更高的要求,这需要升级飞地经济发展模式,推动“桥头经济”向“融合一体化经济”转变。

升级“飞地经济”迫在眉睫

苏南地区经济较为发达,产业相对高端,具有技术、资金、管理等方面优势,同时也面临着自主创新、转型升级的压力。而苏中地区近年正处于快速追赶阶段,具有土地、空间、劳动力资源的优势。两岸城市发展间的梯差与互补为升级“飞地经济”提供了共赢的现实基础。通过升级“飞地经济”,从而实现江苏长江两岸城市空间资源、发展要素和创新网络更加紧密的一体化,是当前阶段的迫切要求。

一是要强化顶层设计。由于跨江合作涉及不同的行政区域,因此需要顶层设计、形成长效机制。可由省政府相关部门会同沿江八市,总结前期“飞地经济”发展中的经验,针对前期跨江合作所遭遇的困难和问题,就规划编制、产业协调、市场准入、制止重复建设等方面进行统筹布局与管理;构建扬子江城市群政府协作机制。通过沟通、协调、推动,根据沿江各市的区位和发展特征,在区域规划对接、项目布局、行政管理等方面达成共识,形成制度化、常态化的飞地园区发展机制。

二是要拓宽合作领域。促进长江沿线城市的深入融合和一体化发展是当前主要任务。因此,下一阶段的“飞地经济”除了要深入产业合作,还要推动跨江合作城市间多层次、多领域的合作与交流:以“飞地经济”、共建园区,积极促进沿江港口资源的整合与优化,沿江高速公路、高速铁路的闭环建设;加强产业合作;推动合作城市间在资本流动、人才培养、信息沟通、市场开发等方面的合作;以飞地园区为基础,促进双方在生态环保方面的合作等。

三是要促进产业升级。由于跨江“飞地经济”是基于地理、人文相近,优势互补、利益共享而进行的长期合作行为,要从可持续发展和长远互利角度看待。飞出地的苏南地区应按转型升级、创新发展的总体要求,推进关联产业协同转移和产业链整体转移,不断提高飞入地的产业层次,促进共建园区的产业集群形成和自主创新能力提升。飞入地城市要为上海、苏南地区的产业转移创造良好条件,加强基础设施和区域科技创新体系建设,完善对转移项目的产业链配套,加强人才的培养与劳动力资源供给,落实相关优惠政策与措施。

四是要创新共建模式。江苏不同城市的跨江飞地合作在管理体制与运行机制方面存在差异,因此要因地制宜,改革创新合作机制。首先要对多样化的合作模式加强研究,了解合作双方的利益诉求与平衡点;其次要创新多元化的合作模式;第三要创新管理机制,可采用扶持共建、合作共建、托管建设、产业招商和股份合作等多种方式。

五是要实现利益共享。“飞地经济”是不同行政区域之间的合作,利益共赢是合作的主要动力,因此要在园区共建、招商引资、产业转移方面构建合理有效的利益分享机制。首先,要建立科学的利益评价机制,对合作各方的利益创造与成本影响进行综合测评;其次,可借助扬子江城市群常设机构、政府相关的区域协作部门,建立合作双方的利益协调机制与分歧协商机制。

六是探索生态补偿。在“飞地经济”的发展过程中,作为产业转移承接方的江北城市不可避免地会承接一些高污染、高能耗产业。同时由于生态补偿机制不健全导致“以邻为壑”现象时有发生,边界污染、跨界污染现象难以遏制。因此可考虑以“飞地经济”升级为契机建立环境容量市场交易机制,产业项目转移发生时,按照环境影响程度进行评估,由飞出地购买环境容量指标给予飞入地一定程度的生态环境补偿。

摘编自《群众》2017年第2期

(作者系南通大学党委书记、江苏长江经济带研究院院长)

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