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设计存款保险制度应理清五大问题
  【摘要】由于中国银行业的特殊性,存款保险制度在中国到底能够发挥多大的作用,还需实践检验。所以在设计存款保险制度前,还应该理清五大问题。

  第一,给银行提供隐性保险还是提供显性保险?对储户存款提供的保险有两种:存款保险公司提供的显性保险、银行提供的隐性保险。两种保险形式的经济效率有所差别。提供金额有限的显性保险可缓和银行的道德风险以及储户的理性忽视,提供全额隐性保险缺乏经济效率并会加剧银行道德风险,强化银行的冒险动机,弱化储户的监督激励。对欧元区银行的研究表明,显性存款保险带来更好的市场纪律和更低的冒险动机。另外,隐性全额保险相当于穷人补贴富人,因为富人拥有更多存款,导致出现逆向再分配效应,间接恶化收入分配。

  第二,是对银行资产保险还是对银行负债提供保险?理论上,对银行资产进行保险也可以达到金融稳定目的,但对银行负债进行保险更有效率。首先,理论上,银行可购买信用违约互换(CDS)对资产风险进行保险,或通过资产证券化进行风险转移。但2008金融危机暴露的问题是:一方面,CDS卖方(如AIG)也会因冒险行为和资产损失而无力偿付;另一方面,银行为了维护声誉,危机时会将表外证券化产品表内化,损害资产负债表。其次,银行可通过持有现金和国债之类高度安全流动的资产实现自我保险,但过多的流动性窖藏会产生负外部性:一不利于实体经济;二恶化资产市场流动性,造成自我实现的流动性干涸。

  第三,是提供部分保险还是全额保险?根据众多学者的研究结果,存款保险保护程度(保险金额与人均存款之比)会影响银行稳定、低额保险优于高额保险和全额保险,过高的保护程度往往会削弱市场纪律和加剧道德风险,保险保护程度越高,发生银行危机的程度越严重,而且还会削弱银行监管的有效性。因此,合适的保护程度应在银行稳定与道德风险和市场纪律之间、以及银行体系的稳定性和效率性之间寻求适度平衡,避免顾此失彼。同时还应考虑本国国情和发展阶段,如民众知识水平、金融发展、人均收入、贫富差距、人口结构等影响存款数量和存款分布的因素。

  第四,存款保险制度对储户和银行隐性补贴如何权衡?存款保险制度的设立,一方面,储户降低了处理信息和监控银行的成本,这相当于获得了存款保险制度的补贴;另一方面刺激银行的冒险动机和储户的疏忽行为,轻则威胁存款保险基金的偿付能力,重则需要政府承担保险支出(包括各种与存款保险本质相同广义救助政策),而这些支出最终需要纳税人承担,相当于对银行提供了补贴。

  第五,存款保险制度应不应该有弹性?研究表明,制度和监管框架越是松弛薄弱,存款保险制度对金融稳定的负面影响越大。因此,若希望存款保险发挥稳定作用,而非恶化金融稳定,严格和强化制度和监管体系极为重要。就此而言,存款保险制度刚性极为重要,但由于金融体系模式的不断演变,制度还应保持必要的弹性。

  从2008美国金融危机中可以发现几个重要现象:第一,银行融资模式发生变化,批发存款(非核心负债)较之零售存款(核心负债)的占比日益上升,但批发存款不受存款保险保护,导致批发融资市场上可能发生银行挤兑,结果是政府事后实施广泛的政策干预和慷慨的保险偿付,很多国家在金融危机时被迫对批发存款提供保险并提高存款保险上限正是对此的生动写照。例如,2008年10月FDIC临时将存款保险从10万美元提至25万美元,随着《Dodd-Frank法案》的通过,存款保险上限永久提高到25万美元;英国将对储蓄账户的保护从3.5万英镑提高到5万英镑;中国香港地区在危机时采取临时措施,承诺在2010年末之前为储户的存款提供全额担保,自2011年1月1日起,存款保险从10万港元正式提高到50万港元;即使像澳大利亚和新西兰这些没有显性存款保险的国家也承诺提供全额保险;凡此种种,不胜枚举。第二,基于市场的影子银行崛起,规模甚至超过传统银行,并在信贷市场上发挥重要作用,这也给存款保险的金融稳定作用带来挑战。

  慧择网提示:提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标,如果无助于这个目标的实现,存款保险也就失去了其存在的基础。因此理清上述五大问题,更有助于存款保险制度的推出。
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