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种种迹象表明我国存款保险制度即将出台
  【摘要】存款保险制度由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构,各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金。种种迹象表明,我国存款保险制度即将出台。

  “我想现在条件基本上成熟了,可以考虑抓紧出台。”央行副行长易纲日前在接受中央媒体集体采访中表示。他透露, 有关部门正在紧锣密鼓地制定存款保险制度相关方案。

  媒体人了解到,存款保险制度研究组由央行牵头,包括发改委、财政部、国务院法制办、银监会等部门在内。目前相关部门已就存款保险制度的必要性和理念达成共识。在方案确定并经过中央政府批准后,有望在近期推出。

  存款保险制度是金融体系的基础制度,它的建立将使目前国家对于存款隐性担保变成显性担保,更有利于对储户的利益保护和金融稳定。与此同时,金融机构的退出机制也将确立,这就为民营银行等金融机构的准入和监管的放松创造了条件。另外,中小银行也将因为制度保障,增强和大银行竞争的优势。

  构建退出机制
  存款保险作为一种金融保障制度,是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个机构。当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序。
  中国存款保险制度的建立延宕多年,这一机制早就纳入决策层的视野。1993年12月,《国务院关于金融体制改革的决定》就指出要建立存款保险基金。1997年,央行开始着手研究存款保险制度。2004年以来, 央行会同发改委、财政部、国务院法制办、银监会等部门, 对建立中国存款保险制度的必要性和可行性进行了研究论证, 提出了建立存款保险制度的基本框架。2007年,全国金融工作会议明确要求建立存款保险机制,相关部门组成的研究组也完成了方案的制定。但2008年全球金融危机爆发,让这个进程延缓了下来。
  前不久结束的十八届三中全会,再次提出要“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”。
  在一位接近方案制定的资深金融专家看来,将“建立存款保险制度”与“金融机构市场化退出机制”联系在一起,是一个精准的表述。这是因为,过去十年,中国金融改革主要解决的是公司治理问题,并没有涉及准入和退出这两个重要环节。
  退出是准入的前提。如果想要放开更多的民营银行进入金融领域的话,存款保险制度的建立就是一个先决条件。由于银行做的是“钱的生意”,8块钱的资本金就可以做100块钱的生意,经营不善的话,就会导致资本损失,甚至引发存款的损失,导致储户利益受损,这就带来了所谓的“外部性”。
  中国的金融机构并非没有退出机制。最高人民法院曾经以司法解释的形式明文规定《企业破产法》适用于金融机构的破产。然而,由于银行吸收公众存款,在破产清算之前必须先偿还储户存款,在存款问题没有解决之前,法院通常不会受理,这就使得银行的破产程序比一般的工商企业要漫长得多。
  在这种情况下,银行即使经营失败,也会长期存在,这就使得信贷资源等稀缺资本要素无法得到有效配置,进而破坏信用生态体系。
  存款保险机制的确立,将有利于金融机构市场化退出机制的建立,这将给金融机构带来财务硬约束,使其更加审慎经营。
  更为重要的是,退出机制的建立将有利于系统性金融稳定。目前,由于金融稳定机制尚不完善,当出现单体金融机构的风险,监管部门往往采取注资等方式救助,思想本质还是堵住这个风险,但在建立了存款保险制度以后,坏银行可以通过一定的机制退出市场,就可以将风险从系统中缓释出去。

  加强存款人保护
  存款保险制度将使得国家对于存款的隐性担保变为显性担保。
  截至2012年末,商业银行的存款总额已经达到了79.1万亿元,其中城乡居民储蓄存款余额已经超过40万亿元。与此同时,利率市场化正加速推进,商业银行利差亦会逐渐缩窄,金融机构经营环境正变得愈加复杂。如何在鼓励金融市场竞争同时,保障存款人利益,已经成为摆在监管机构面前的一道难题。
  目前,由于缺失存款保险制度,国家实际上承担了隐性的担保责任,但这容易导致商业银行风险约束机制弱化,使其为追求高额利润而过度投机。这时一旦出现损失,往往通过央行再贷款、财政救助等方式来解决,使得本应由股东承担的经营损失外化到了普通老百姓和纳税人身上。
  这很容易引发道德风险,在发生损失可以由别人来承担的情况下,银行股东和高管审慎经营的意愿将会减弱,风险偏好可能上升。因此,迫切需要设计一种激励相容的制度,能够让经营不善的金融机构通过市场化方式退出,而同时又不损害储户的利益。
  存款保险就是能够完成上述要求的一种制度安排。
  据国际存款保险协会统计,目前全球已经有112个国家建立了存款保险制度。在G20国家中,中国是唯一没有建立存款保险制度的国家。事实上,国际上已经形成共识,存款保险是金融的基本制度,没有这项制度就容易在银行出现风险的时候产生挤兑现象。
  易纲在上述采访中表示,存款保险制度的一个要点是保护存款人。

  有利中小金融机构发展
  存款保险制度将有利于中小银行发展。国外经验证明了这个判断:美国有逾7000家社区银行,中小型金融机构得到了较好的发展,这与其1933年建立的存款保险制度不无关系。
  上述了解方案制定的资深金融专家说,存款保险制度建立后,由于大小银行均受到制度保护,储户把钱存在大银行和存在中小银行本质上是一样的,这将有利于中小银行信用的提升。
  存款保险制度的推出曾一度遭到大银行的反对。他们的理由是,“大银行几乎不会有风险,而且有国家‘兜底’,为什么还要搞存款保险,会不会只是徒增财务成本?”而对于财务成本的担心同样也存在于中小银行之中。
  合适的费率水平是关键。媒体人了解到,存款保险的费率非常低,对银行财务的影响可以忽略不计。存款保险费率将通过差别费率,根据银行不同的风险水平,来进行风险校正。也就是说,风险高,费率就高,风险低,费率就低。与银行的大小并无关系,以避免交叉补贴的问题。这体现了正向激励。
  央行行长周小川在三中全会辅导读本中就指出,存款保险制度要覆盖所有存款类金融机构,实行有限赔付和基于风险的差别费率机制。
  易纲表示,“存款保险费是由金融机构来交,老百姓不会感觉到这里有什么变化。总体来讲和世界比较是一个较低的费率水平。而且当这个费积累到一定量的时候,可以不再收了。”
  存款保险机制的建立也是金融业放松管制的前提。如果监管机构不担心银行倒闭的话,其自然会在更大程度上放松准入、并鼓励银行进行创新。
  以我国台湾地区为例,银行之间的竞争非常激烈,存贷利差几乎不存在,银行的收入来源主要靠各种服务业务,背后的制度保障是,台湾地区有一套完善的“风险最小化”的存款保险制度。

  模式选择
  国际上存款保险制度有付款箱、成本最小化和风险最小化三种模式。付款箱模式只是在银行破产之时,对于储户的存款进行赔偿。英国在2008年金融危机之前就是采用这种模式。
  最低成本模式是指存款保险机构在银行倒闭之前没有监管的权力,但是可以了解相关信息,并进而提出最低成本的处置方案。风险最小化模式,赋予存款保险机构一定的检查权,存款保险机构可对银行风险进行评价和监测,当银行触发一定的事件时,比如资本充足率降到2%,就可以进行接管,进行早期的干预。
  风险最小化的模式在危机后被国际公认为最好的模式。以美国为例,美国货币监理署(OCC, Office of the Comptroller of the Currency)负责银行的正常监管,而当银行资本充足率跌至2%时,则由美国联邦存款保险公司(FDIC,Federal Deposit Insurance Corporation)进行接管。这样的设置可以避免“监管宽容”的问题。
  FDIC拥有运用存款保险基金处置问题和倒闭银行的广泛权力, 可以通过 “收购与承接”“过桥银行”“公开银行救助”等多种手段, 对被处置银行的资产、 债务进行多种组合处置, 并严控处置成本, 实现最佳的处置效果。
  在2008年金融危机爆发时,由于自身经营不善以及OCC的监管宽容,华盛顿互惠银行濒于破产,此时FDIC进行查封和接管,该银行的倒闭是美国史上最大的一次银行倒闭案,涉及资产达3070亿美元,但整个过程并没有出现挤兑现象。反倒是英国的付款箱模式,在2007年北岩银行危机中暴露出了问题,由于民众并不相信存款保险机构有足够资金赔付,出现了挤兑,英格兰银行也不得已注资相救。
  中国存款保险制度也将面临模式选择。单纯“付款箱”模式已被证明有缺陷,最优的选择将是“风险最小化”模式,但如果步子迈得太大,必然与现有的监管格局形成摩擦所以综合各方面意见,成本最小化模式将是现实选择。

  慧择提示:存款保险制度可以明确银行倒闭时存款人的赔付额度,稳定存款人的信心,稳定金融秩序。希望存款保险制度建立后,储户们的资金安全可以得到保障。
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