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存款保险制度何时才能够出台
  【摘要】存款保险制度保护存款人的利益,各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费。我国将推出存款保险制度。

  从短期看,存款保险制度的直接影响是造成银行存款成本上升。由于银行需根据投保存款的规模缴纳保费,其存款成本将提高1~2bp,银行税前利润可能下降1个百分点左右,但总体影响不大。而存款保险推出造成的间接影响,即“存款搬家”可能比较显着。实施存款保险制度后,存款的保障程度发生变化,公众将重新配置自己的金融资产,从而导致银行之间的“存款搬家”。

  自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金以来,我国存款保险制度已经酝酿研究了20年。中国人民银行在《中国金融稳定报告2013》中指出:“建立存款保险制度的各方面条件已经具备,实施方案经过反复研究和论证,各方面已形成共识,可择机出台并组织实施”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,这标志着我国推出存款保险制度的时机已经成熟,最快有望在明年年初开始实施。就推出存款保险制度的相关问题,笔者专访了本报专家委员会委员、中国银行(601988,股吧)国际金融研究所所长黄志强。

  笔者:当前建立存款保险制度的必要性有哪些
  黄志强:存款保险制度的建立是适应当前我国银行业发展的必然选择。第一,有利于缓解对民间资本进入银行领域的顾虑,促进市场竞争。第二,有利于创造公平透明的市场环境。当前,股份制银行、外资银行等非公有制银行的重要性已日益提升。我国虽然没有正式建立存款保险制度,但国家对现有商业银行存在着或多或少的隐性担保。出台存款保险制度,有利于创造公平透明的市场环境,鼓励多元金融机构发展。第三,有利于利率市场化改革的推进。利率市场化后,银行间竞争加剧、经营差异扩大,部分银行可能因利差收窄、利率波动风险加大而陷入经营困难。通过建立完善的存款保险制度,可有效提高公众信心,降低挤兑风险,从而维护金融稳定。第四,有利于建立优胜劣汰的市场退出机制,降低银行退出的社会成本。监管机构可以使用破产、重组等多种手段解决危机银行的问题,而不再仅仅局限于被迫救市。

  笔者:如何界定我国存款保险制度的职能
  黄志强:从国际上来看,存款保险制度的职能可以分为三种类型:付款箱型、坏银行处置型和事前监管型。为了避免与银行监管机构职能重叠,大多数国家采取前两种定位。“付款箱型”一般只承担存款赔付等工作,如新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取这种类型。“坏银行处置型”以存款保险基金损失最小为目的,综合运用重组、兼并、破产等多种手段处置危机银行,如日本、加拿大等国采用的就是这种类型。
  而美国、韩国则采用“事前监管型”,以存款保险基金损失和风险最小为目的,除了对危机银行的综合处置外,还负责在事前对参保银行进行监管。不过,即使采取事前监管,美国联邦存款保险公司(FDIC)主要对各州注册的银行机构行使监管职能,美联储和货币监理署(OCC)主要负责联邦注册银行监管,虽有一定重叠,但更多是互补的关系。
  就我国而言,存款保险制度定位于“坏银行处置型”更为可行。我国银行业监管机构的监管已经覆盖所有银行,采取“事前监管型”容易造成监管交叉和重复,且存款保险机构的监管能力建设成本较高、周期较长。“坏银行处置型”存款保险机构具备一定的处置职能,专业性更强,有利于提高救助效率、降低救助成本。当监管机构认定危机银行进入处置流程后,由存款保险机构综合运用重组、兼并、暂时接管、破产赔付等方式进行处置。

  笔者:现阶段我国存款保险制度应该如何运作?资金如何筹集
  黄志强:金融稳定理事会(FSB)的调查显示,大多数G20国家都通过事前收集保费的做法来筹集资金。FSB认为,银行业总资产规模大、市场集中度高的经济体更有必要设立事前收取保费的存款保险基金。
  考虑到我国银行监管的格局,存款保险机构的建立需要一个过程。现阶段可由财政部和央行出面设立存款保险基金,负责整个存款保险制度的具体运作,日常工作由央行负责,待运作成熟后再独立出来形成存款保险公司。
  存款保险基金的初始资金可由财政部和央行的注资以及金融机构的首期保费共同构成。对存款保险基金设定一个适当的目标规模值,当基金规模达到该值时,停止征收保费或适当下调费率。基金的投资渠道以政府债券、央行票据为主,适当考虑高等级金融债以及银行存款。
  笔者:我国的存款保险制度将覆盖哪些金融机构?不同金融机构缴纳的费率一样吗?
  黄志强:为保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险,世界上大部分国家强制要求所有银行参加存款保险。在跨境经营银行分支机构的存款参保与否问题上,各国存在差异。但总体而言,大部分国家将辖内外资银行的国内分支机构纳入存保范围,而国际化程度较高的国家往往将本国银行的海外分行也纳入存保范围。
  对于我国而言,强制性覆盖主要银行金融机构,并以属地原则对待银行的分支机构更为可行:第一,无论银行的规模和性质如何,即使不存在挤兑风险,同样也能获得存款保险带来的金融稳定好处;第二,有利于鼓励多元金融机构发展;第三,有利于建立相当规模的存款保险基金;第四,在大部分国家将辖内外资银行的国内分支机构纳入存款保险范围的情况下,采取属地原则可以避免海外分支机构的“双重存款保险”现象。
  对于费率,国际上一般分为单一费率和风险差别费率两种类型。其中,单一费率是按照统一费率征收保险费用,优点是相对容易设计、实施和管理,缺点是不与银行真实风险水平相对应,可能引发道德风险、扭曲风险激励机制;风险差别费率则是按照银行的真实风险水平征收不同的保险费用,其优点是可以有效解决风险激励扭曲问题,缺点是操作较为复杂,需要一定的条件。目前,美国、德国、香港等很多国家和地区已逐渐采取风险差别费率制度。
  对我国而言,保费采取简化的风险调整差别费率、以受保存款为基数按季度、分币种计算比较适宜。考虑到我国银行业存在着系统性差别、金融市场基础设施有待完善等现实情况,简化的分类差别保险费率较为可行,即将商业银行分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社三个层次,分别使用不同的费率区间。这种方式处于单一费率和风险差别费率的中间,操作较为简单,且一定程度上与银行真实风险相关联,在条件具备后向风险差别费率过渡也较为方便。参照国外存款保险费率的经验,10个基点以内的差别费率水平较为合适。

  笔者:对存款账户的覆盖范围与保障额度上可能作何安排
  黄志强:从国际经验看,在防止挤兑、稳定金融体系的目的下,各国往往对各类存款采取“广覆盖”原则,部分国家将同业存款账户排除在外。同时,为了控制存款保险基金的规模、降低银行的保费成本,各国在“广覆盖”的同时往往采取限额偿付。需要注意的是,为了防止存款人在同一家银行开立小于或等于存保限额的多个账户来规避限额约束以及存款过分集中于大银行等问题,发达国家的通常做法是对每家银行的每位客户的每一类存款账户的总额进行限额保障,而存款账户的分类有明文规定。如美国FDIC规定个人可以开立个人账户、退休账户、联名账户、可撤销信托账户、不可撤销信托账户、雇员福利账户等多类账户,且每类账户都有25万美元的保障额度(2008年金融危机前为10万美元)。
  部分国家在银行危机严重时,会考虑将限额偿付转为全额担保,从而有助于迅速恢复金融体系信用基础。如日本存款保险公司(JDIC)为应对上世纪90年代初的危机,曾在1996年至2005年3月采取全面保险制度,即所有存款人的存款得到JDIC的全额保险,JDIC在应对银行危机期间实行全额保险对稳定金融市场发挥了重要作用。
  对于我国而言,“广覆盖、限额度”也将是存款保险的原则。第一,存款保险范围涵盖居民、非居民以及企业、公共部门的本外币存款账户(不包括财政性存款、协议存款、同业存款等)。第二,实行限额赔付。从国际经验看,各国存款保险限额与人均GDP的比值集中在2~4倍左右,美国的这一比值为5.21。我国2012年人均GDP为3.8万元,考虑到我国居民的储蓄倾向较高,我国存款保险的赔付限额可设定在每类存款20万元或30万元左右,存款类型可参考美国经验设定。限额以上的存款按不同档次实行差别偿付率。

  笔者:存款保险制度的推出对商业银行将产生什么影响
  黄志强:从短期看,存款保险制度的直接影响是造成银行存款成本上升。由于银行需根据投保存款的规模缴纳保费,其存款成本将提高1~2bp,银行税前利润可能下降1个百分点左右,但总体影响不大。当然,由于投保存款占存款总额的比例以及资产盈利能力的差异,各行利润受到的影响将不同。而存款保险推出造成的间接影响,即“存款搬家”可能比较显着。实施存款保险制度后,存款的保障程度发生变化,公众将重新配置自己的金融资产,从而导致银行之间的“存款搬家”。此外,还可能造成银行存款向资本市场的转移。

  笔者:如何处理存款保险制度与其他制度安排的关系
  黄志强:一是存款保险机构与现有监管机构的关系。一般而言,央行负责宏观审慎监管,制定和执行货币政策,维护金融体系稳定;银监会负责微观审慎监管,侧重于对单个机构的日常监管。而存款保险机构负责配合央行和监管部门,对一些有严重问题的银行进行监控和处置。监管部门之间应建立信息收集和共享的长效机制,加强沟通和协调。
  二是存款保险机构与地方政府的关系。在界定中央和地方风险处置责任的基础上,存款保险机构可灵活运用多种市场化方式对危机银行进行处置,降低地方政府的处置成本。例如美国FDIC在处置破产银行时,一般按照“成本最小化”原则,运用“收购与承接”等市场化的处置方式,通过向健康金融机构提供贷款、担保以促成其购买倒闭机构的资产和负债进行处置。对于部分资产规模较大的银行还采取“过桥银行”策略,先直接接管再择机出售。对于具有系统重要性的银行,FDIC则与美国财政部、美联储联合实施救助,使用存款保险基金以优先股形式注资,并按一定比例分担资产损失。
  三是存款保险制度与相关法律配套的关系。建立存款保险制度的根本目的是促进商业银行市场化经营,真正实现优胜劣汰,最大程度地保护存款人和纳税人权益。因此,建立存款保险制度的前提,是抓紧制定《存款保险条例》、《银行业金融机构破产条例》等相关法律法规,完善金融机构有序退出的机制和安排,进一步提高系统性风险防范和应对能力。

  慧择提示:我国将加快建立覆盖所有存款类金融机构、实现有限赔付机制的存款保险制度。保障存款人的利益,存款保险制度最早将在年内出台。存款保险制度的实行将使得我国金融行业得到更好更快的发展。
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