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环境污染责任险的落实立法是关键

  【摘要】自2007年以来,国家下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》后,2013年“两会”前夕,国家环保部与中国保监会联合发出《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,明确三类企业必须强制投保社会环境污染强制责任险,否则将在环评、信贷等方面受到影响。

  五年间,关于环境污染责任保险制度的两次发文,发文目的从“建立”到“健全”的变化,说明中国已经初步建立起环境污染责任保险制度,也表明这一制度目前还存在着很多欠缺的地方,亟待完善。同时,还意味着中国的环境污染责任保险制度建设进入到一个关键的转折时期。

  过去解决环境问题,一直靠行政手段。这些手段虽然在短时间内立竿见影,长期效果却十分有限。回顾发达国家的实践历程可以看出,建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策,能以较低成本达到有效控制污染的目的。因此,综合采取法律、经济、技术、必要的行政办法等手段加强污染事故防范和处置工作,成为当前环保工作的重要任务。

  在这些手段当中,环境经济政策尤为引人关注。环境污染责任保险是环境经济政策的一项重要内容,它是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的经济赔偿责任为标的的保险。国际经验证明,一个成熟的环境污染责任保险制度,是一项经济和环境双赢的制度,也是一个能更大范围调动市场力量加强环境监管的手段。

  在过去,如果发生重大环境污染事故,在巨额赔偿和污染治理费用面前,事故企业只得被迫破产或采取其他手段逃避责任,受害者往往得不到及时的补偿救济,造成的环境破坏只能由政府花巨资来治理。受害者、企业、政府三方都将承受巨大损失,国家相关环保法规规定的“谁污染,谁付费”的原则在实践层面得不到很好的落实。但如果企业参加了环境污染责任保险,一旦事故发生,由保险公司及时给被害者提供赔偿,企业避免了破产,政府又减轻了财政负担,这符合三方的共同利益。同时,在社会层面,也将会改变企业行为。大家会发现,企业变得敢于承担责任,良好的社会秩序得到鼓励和强化,会产生“多赢”的效果。

  但这并不意味企业就可以“破财消灾”,放心大胆地去污染。因为环境保险的收费与企业污染程度成正比,如果企业发生污染事故的风险极大,那么高昂的保费会压得企业不堪重负。保险公司还会雇佣专家,对被保险人的环境风险进行预防和控制,这种市场机制的监督作用将迫使企业降低污染程度。

  从制度建设的角度来将,环境污染责任保险是一种市场化的运作机制,它的市场属性也往往决定它的效率要高于其他非市场化的手段,商业保险可以将赔偿资金精准地投放到需要的企业,可以提高一个国家资源的配置效率,因此在西方,保险业的发展程度也可以体现出一个国家的软实力。可以说,环境污染责任保险制度“看上去很美”。

  现实中,环境污染责任保险制度的试点落地情况可以用保监会提供的一组数据来反映。目前,中国已在十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点工作,投保企业达2000多家,承保金额近200亿元。尽管看似已经取得不错的成绩,但分析一下苏州和广西的试点情况,就会发现情况并不尽如人意,面临发展瓶颈。

  苏州自2010年开始推行环境污染责任险,由恒泰保险经纪牵头成立环境污染责任险共保体,中国人保财险苏州分公司为主承保人。来自苏州保监分局的数据显示,近3年投保环境污染责任险的企业数量、总保额和总保费均呈现逐年下降趋势。投保企业数量由66家减少到59家,总保额由1.32亿万元减少到9850万元,总保费从309.78万元减少到183.9万元。来自广西保监局的数据显示,2010年,只有中国人保财险南宁市分公司承保一笔业务。2011年以来,只有15家公司投保,2012年保费收入111.18万元,保险金额16553万元。

  环境污染责任保险制度试点情况之所以不容乐观,是因为其在实际推行过程中面临着三个重大现实问题。

  首先是相关法律体系不完善。由于企业法律责任不明,违规成本较低,导致企业抱着侥幸心理不愿意投保,再加之缺乏有效的责任追究制度,企业认为即使发生环境污染事故,主要由当地政府埋单,企业仅需承担较低的民事赔偿责任即可,导致保险的有效需求不足;行业主管部门因为没有立法层面的支撑,难以开展有效的监督和管理;地方政府迫于经济发展的压力,也很难较好地进行管理和规范。

  其次是损害赔偿标准不明确。目前中国尚无统一的环境污染损害赔偿参考标准,保险公司在勘查、定损与责任认定上存在困难,灾害损失风险难以管控,这进而影响到环境责任保险的费率确定和产品开发。

  最后是道德风险和逆选择问题突出。在环境污染责任保险市场中,信息不对称问题十分严重,由于绝大多数企业不去购买环境污染责任险,而少数高危行业出于转移风险的想法更愿意购买环境污染责任险,在保险覆盖面较低的情况下,大数法则不能发挥作用,难以实现环境污染风险的充分分散。

  实际上,即使环境污染责任保险制度比较成熟的国家,也曾经遭遇过上述问题。他们采取的破解之道,是将环境污染责任保险上升为法律,依靠强制手段去推动工作的开展。立法问题解决了,其他问题都会迎刃而解。

  在两部委下发的指导意见中,也能看到类似的思路和内容。然而,按照《中华人民共和国保险法》的规定,除法律、行政法规规定必须保险的外,任何保险合同不得以强制的方式订立。由此来看,《指导意见》至多只能算作一份规范性文件,不论其配套的强制约束措施有多么丰富,从效力上来说,仍然与国际通行的环境污染强制责任保险立法存在相当大的差距。

  对于环境污染责任保险,依靠行政手段去推动只能算作退而求其次的方案,始终不是长久之计。国内的环境管理要想回归本源大道,真正地实现自身持续健康发展,必须尽早被提上立法议程。

  环境污染责任保险原本是一项与行政手段形成补充的环境经济政策,应该借助法律推行,自然地发挥功效,但在国内却难以摆脱行政手段的介入。

  慧择提示:综上所述,保护环境,人人有责。如果把环境管理看作人体,各项法律就是血液,环境经济政策包括保险算作一只手,行政手段算作另外一只手。如果保险这只手得不到血液的输入,就无法自由行动,只能使用行政手段这只手的话,那这个人只能算是残疾人。但如果血液输送到位,相信保险这只手完全可以灵活自如地动起来,加上行政手段那只手,环境管理才能不断健全完善,回归健康发展之路,也才能发挥保险的最大功效。

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