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给限行处罚一个“名份”北京限行引诉讼

北京市复兴门桥西北角,是西二环车流量比较大的路段。北京实行车辆交通按尾号限行的规定后,交警每天都可以在此发现违规车,最多时一小时拦下了7辆。 

每个人的违规理由都不尽相同:“我家住远郊,进城时还没有限行”,“我刚从外地回来,不知道”,“我们正准备去外地,以为这样没事”,“我早上起来忘了”等等。但交警似乎听惯了车主这样的辩解,执法无情,这些司机被交警处以100元罚款。 

交通法专家张柱庭曾公开表示,私车限行的守法成本太高。“每个月得记哪天限行,还得上网查,有时忘了,就得挨罚,有车族总是处于一种‘不断学习,时刻注意’的紧张状态。” 

然而,在北京限行常规化一年多后,终于有人开始“较真”了。 

两起针对限行的诉讼 

今年3月21日,北京的杨先生因对交管部门对其违反限行罚款100元不服,以监控图像只有车身及牌照,不能确定在哪里违章及拍摄时间为由,将宣武区交警支队起诉到法院。 

该案件尚未开庭审理,5月5日,北京市朝阳区人民法院又受理了一起不服限行处罚的行政诉讼。第一起诉讼针对的是限行处罚依据的录像证据不足,而第二起诉讼却直接质疑处罚的合法性问题。 

认为交警罚款没有法律依据,因违反限行规定被罚款的张先生,一纸诉状将朝阳交通队告上了法院,要求确认该处罚决定违法。记者从朝阳法院获悉,该院已经受理了此案。 

据张先生称,今年1月13日是个星期二,自己开着车在东三环主路由北向南行驶。当他从光华路的出口驶出主路时,被交通警察拦住,交警随即告知其违反限行规定,并作出处罚决定。次日,张先生缴纳了罚款。 

为什么不服处罚还要缴纳罚款?张先生告诉记者,北京交警现场处罚的要在15天内缴纳罚款,否则将被处以较高的滞纳金,为了避免损失,只好缴纳。 

北京在2008年奥运会期间实施了机动车限行措施,有效地缓解了交通拥堵问题。自奥运之后,2008年9月21日北京市政府发布《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》(以下简称《通告》),宣布从2008年10月11日至2009年4月10日实施“交通管理措施”。 

张先生认为,被罚款当时即1月13日,机动车按车牌号限行依据的是2008年9月21日的《通告》,该通告并非法律法规,也不是地方规章,因此不能设定行政处罚。 

行政处罚不能直接适用于限行 

北京的机动车限行规定出台后,一直备受社会各界关注和热议。而2009年4月11日至2010年4月10日,将继续实行限行政策。针对违反限行规定而被罚款是否有法律依据的问题,《法制日报周末》记者采访了中国政法大学教授王成栋。 

王成栋认为,根据《行政处罚法》第39条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。” 

同时,该法第13条第1款规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。 

因此,王成栋认同原告张先生的观点,认为《通告》不属于法律法规,也不是地方规章,因而没有行政处罚设定权。对于违反限行规定者,没有相关法律依据能对其进行行政处罚。 

王成栋认为,违反限行规定与行政处罚之间不能进行转换。只有具体行为直接违反了某一个具体的法律法规或规章,才能有充分的法律依据对其进行处罚。 

下位法服从上位法 

一般认为,交警部门的处罚依据来源于《行政处罚法〉第13条中规定:未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。 

并且,在《北京市实施〈道路交通安全法〉办法》(以下简称《办法》)中第91条规定:“违反限制通行规定者,可被罚款100元”。交警部门是以此为依据进行的处罚。 

但王成栋指出,《道路交通安全法》中规定的是临时性限行措施,在奥运期间,为了缓解交通压力保证奥运会的顺利召开,临时出台了机动车限行措施,并规定违反者将被罚款100元。而奥运结束后,北京市的限行已是作为一项经常性的长期措施,在实行过程中,不可依据《办法》中的规定进行处罚,也不能受临时措施的处罚办法约束。 

王成栋表示,下位法应当服从于上位法。规章制度要服从法律本身,必须要有上位法法规的规定。法律法规应当符合《立法法》的规定,经过严格的法定程序,而限行措施并不属于规章,在法律本身的范围内,也没有对限行措施的处罚办法作出明确规定,没有相关法律依据,依然采取行政处罚,是对法律的一种曲解。下位法一旦超越上位法,即构成了违法行为。 

针对此次延长一年限行措施的合法性问题,北京大学法学博士孙健波解释,其实大家不是不同意限行,或者说,不是政府不能限行,关键是限行措施要遵守法律程序,要有法律依据。临时性限行措施是有法律依据的,但是一年或更长的时间是不是可以界定为“临时”,值得商榷。 

王成栋说,目前的限行措施已逐渐成为一项长期行为,但是对此,目前北京市有关交通限行的法律根据并不充分。即使违反了限行措施,也没有相关法律法规明文规定处罚内容,也就是说对违反者处以罚款的行为没有充分的法律依据。 

“但是任何一项限制规定必须有罚则,否则将无法保证实施。因而想要切实落实限行政策,则迫切需要制订相应的地方性法规,给限行处罚一个‘名份’。”王成栋说。

来源:《法制日报》作者 陈虹伟

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