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我国农业保险中的道德风险问题
    【摘要】近年来,我国农业保险中的道德风险问题不断引起社会注意,由于农业保险中投保方的信息隐匿和灾后不作为,缺少监督的定价权,监管不到位等原因也导致这一问题的解决困难,以下是小编就这一问题汇总的相关资料。
  农业保险中道德风险产生的主要原因探析
  (一)投保方的信息隐匿和灾后不作为是其产生道德风险的重要条件
  道德风险在理论上是因为保险经营活动中的信息不对称。
  农业保险的投保人和保险标的本来就高度分散,保险过程中的任何一个环节都难以受到保险人的控制和监督,而且投保人(和被保险人)一方拥有对保险标的及其风险环境状况较多的信息,例如保险标的的自然、地理、经济环境和条件,当地的耕作制度、畜禽安全生产条件、饲养管理的规范程度、疫病发生状况等等,如果投保农户没有按照保险的最大诚信原则,在签订保险合同时如实告知,并在整个农作物和饲养动物生产过程中保证按照正常经营管理规范进行照料和管理,保险人就会在缺乏对保险标的风险状况了解情况下,厘定费率和制定承保条件,就必然会因此遭受不合理的损失。
  而且,由于农业保险的标的,无论农作物还是饲养动物,都是活的生物,其组织、器官和整个机体在发生损害后,一般都具有自我恢复的能力。其灾害事故与损失后果并不一定具有必然联系。在发生保险合同约定的灾害事故后,被保险人是否进行合理的及时的施救和田间管理(畜禽、水产的饲养管理),与农作物和家畜家禽、水产品风险损失的有无和大小关系极大。如果在灾后不作为,不该发生的损失也会发生,可能的较小损失也会成为巨额损失。这也是农业保险与其他财产保险的重大区别之一。
  (二)保险人的道德风险源于较大的且缺少监督的定价权
  对于保险人一方来说,它拥有制定格式保险合同的专业和技术的优势,合同条款中某些内容及其确切或者真实含意,并不是投保农户能够完全了解的。在现有条件下,保险人也因为拥有较大的甚至完全的定价权,可能不适当加大费率的安全系数,增加安全边际,使投保人支付的保费(包括财政支付的保费补贴)与其风险保障不一致。保险营销人员也会因为监管漏洞,通过非法手段与投保人密谋,签订假保单,骗取财政补贴或者多收保费,甚至将保费攫为己有,从而既损害投保农户的利益,也损害国家的利益。
  (三)地方政府的道德风险与其对农业保险认识不到位关系较大
  地方政府的道德风险问题,源于政府的财政补贴和基层政府对保险经营微观活动的深度参与。当然,财政补贴和对微观活动的参与本身并不必然与道德风险相联系。问题是由于法律法规缺失,而政府在农业保险中又处于一种特殊地位,使得政府不大了解自己在农业保险制度和农业保险经济关系中的准确定位和权利边界,从而可能“越权”处理农业保险的微观业务问题,包括少数政府工作人员没有正确理解“财政补贴”的真正含义,以为自己可以对财政补贴有较大的“自有裁量权”,并当然可以从中“分享”某些好处。
  (四)监管不到位是农业保险道德风险问题的重要原因之一
  监管不到位也是频频发生上面多方道德风险问题的重要原因之一。与其他农业保险发达国家不同的是,我国政策性农业保险目前的制度,是由保监会、财政部、农业部等政府部门共同监管。财政部负责财政资金的补贴种类和范围的确定、补贴资金预算、补贴资金拨付、补贴资金的使用效果评价等规则制定和实施;保监会对由保监会审批的保险经营机构的经营活动、公司的偿付能力、公司的治理结构等进行监管;农业部门负责帮助保险经营机构进行展业宣传、并对灾损发生后的查勘、定损、理赔工作提供行政和技术支持等。如果制度严密,多头监管也会产生较好的监管效果,但目前的多头监管,却是各自制定监管规则。因为没有统一的规则,各个部门就可能“各自为政”,又因为缺少监管部门之间制度化沟通、协调的顺畅渠道,就难免会出现监管真空和监管漏洞。特别是地方政府,虽然参与农业保险的许多微观经营环节,却没有“人”监管它们,甚至在起草相关法规时,起草者也不知道要不要有相关监管规定,也不知道谁可以担当此类监管重任。
  多方位防范政策性农业保险中的道德风险
  有效遏制农业保险中的道德风险,要从多方面入手。
  (一)加快农业保险立法的步伐,使农业保险活动有法可依
  商业保险有《保险法》,鉴于政策性农业保险的特殊性,农业保险需要另外立法,以便确立其有关各方的行为规范。有了游戏规则,投保人(被保险人)、保险人、各级政府在农业保险经济关系中的权利义务和行为规范有了依据,才能依法防范道德风险事故的发生,严厉惩治损害保险关系中他方利益的违法行为。例如,虚假承保问题、假赔案问题、选择性投保问题、灾后不作为问题等,都有赖于对这些问题的明确规范,包括对违规行为的惩罚规定。再如,不止一地出现的令保险公司头疼的“协议赔付,(这里所说的“协议赔付”是这样一种不合法、非正规的保险赔付的协商活动:有的地方农业保险在发生保险灾害损失后,不是依据保险合同约定进行合理和足额赔付,而是由保险公司与地方政府“讨价还价”。假如灾损不大,地方政府因为觉得“吃亏”,要求保险公司多赔,假如灾损太大,保险公司也会要求减少赔付,最后由地方政府和保险公司双方确定赔多少和如何赔)问题,基层政府克扣、截留保险费补贴等问题,都是农业保险损失补偿过程中发生损害被保险农户利益的原因之一,不从立法层面规范各级政府在农业保险活动中的权利和义务边界,合理调整保险政策。这类道德风险问题就难以解决。
  继2011年中国保监会发布了《关于加强农业保险承保管理工作的通知》,对于开办农业保险的条件、规划、条款费率的规范和报备、投保人的保险利益,对投保标的的识别等方面做出了具体明确规定。2012年新春伊始,保监会又发布了《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》,进一步要求各经营农业保险的公司要按照“主动、迅速、科学、合理”的原则,切实加强农业保险理赔管理工作,做到“定损到户”“理赔到户”和“理赔结果公开”,确保赔案处理规范,赔款及时、足额支付给被保险人。这些规则尽管立法层次较低,但在一定程度上有助于道德风险的防范和治理。
  (二)加强对财政补贴的效果进行评价
  公共财政支持农业保险在我国还是一种新的尝试,由于没有现成的经验可借鉴,资金的预算、拨付程序和监督以及使用效果,都需要进行评估和比较。评估也是一种检查和监督的过程,可以从中总结经验和教训,及时发现管理制度之中的漏洞和不完善之处。这对防范和制止道德风险有重要意义。高兴的是,财政部2012年已经安排在安徽、内蒙古等省区进行财政补贴农业保险保费的效果评估工作,必定有益于提高财政补贴农业保险保费的资金使用效果,也可以探讨防范其中道德风险事故的有效途径。
  (三)实行统一和全面的保险监管
  保险监管是农业保险业务健康运行的保证,因此,近几年保监会和财政部发布了一系列文件规范保险公司在农业保险经营中的行为和财政补贴资金拨付程序和规则,保证了政策性农业保险的顺利开展。但如上所述,由于是多家监管,难免有不衔接的地方,也还存在一些监管盲区。地方政府的一些行为实际上并不受监管部门和财政部门的监管。另外,有一些经营农业保险的机构(例如,中国渔业互保协会,陕西和湖北的农机安全互助协会,有些地区的谷物协会、果树协会、奶牛协会等),目前也还不受这些监管部门的监管。如果出现一些道德风险问题就无法很好解决。因此,必须在统一的规则下实行对农业保险的全方位监管,以防范某些方面因为监管疏漏产生的道德风险事故。
  (四)完善保险经营的微观制度
  对于很大一部分道德风险,要靠保险经营机构完善保险经营管理制度来防范和杜绝,特别是要完善保险条款的设计,以及承保、核保、查勘、定损、理赔环节的管理。如果保险经营管理制度不健全,工作不细致规范,很容易为道德风险事故发生留下可乘之机。
  另外,保险经营机构的经营管理制度建设,在地方政府的协助和支持下才能更加有效。乡村行政组织最了解本地农户从事农林牧渔业经营的规模和范围,生产经营和管理的规范程度,充分依靠基层行政组织,就可能较多掌握农户和保险标的的信息,容易识别和发现投保农户的道德风险,并加强对道德风险的管理。日本的农业保险,敢于按照农户的地块产量来承保,并实行区别于以家庭所有土地面积平均产量保险的费率,而不怕道德风险发生,除了农户普遍重视和讲求诚信之外,村一级组织对所有农户的土地和经营了如指掌是重要原因之一。
  在有条件的地方发展相互与合作农业保险制度,也是减少道德风险事故发生的组织措施之一。国内外的经验表明,相互制或者合作制保险组织形式,因为参保农户之间利益的直接联系,有相互监督的条件和动机,道德风险就容易防范一些。在我国有条件的地方发展相互农业保险公司或农业保险合作社,至少在道德风险防范方面可以发挥机制方面的优势。上面所举日本的例子也可以说明这里的问题。当然从国外的经验来看,这种相互或者合作保险组织,如果规模过大,管理链条太长,“保东”或社员相互监督的作用也会相对减弱。
    【慧择提示】农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险,也是市场经济国家扶持农业发展的通行做法。
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