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国内农业保险政策体系评价与展望
    【摘要】中国农业保险模式虽然目前取得了初步成功,但并完全定型,有必要对国内指导农险的已被采纳和未被采纳但甚为流行的政策思路进行分析和思考,做好下一阶段我国农险发展的政策思考。
  随着农业保险(以下简称“农险”)在世界各国政府的政策“工具箱”中变得越来越重要,采用何种农险政策组合就成为各国政府、社会以及世界性组织持续讨论的话题。本文在讨论我国农险政策实践经验的基础上,结合指导我国农险发展的多种政策思路,据此给出下一阶段我国农险市场发展的政策思考。
  国内农险政策的基本经验
  始于20世纪80年代初的中国农险市场,发展道路并不平坦,经历了从快速增长到21世纪初期萎缩停滞的曲折历程。在总结前期教训并充分吸收国外经验教训的基础上,中国政府自2003年开始探索一条以政策支持和财政补贴为主导的发展之路。自此,农险市场迅速走出困境,取得了巨大成绩,农险保费从2006年的8亿元增加到2010年的135.68亿元,增长了近16倍;农险品种、保障范围基本覆盖了大农业各个领域和全国所有地区;2009年以来成为继美国之后全球第二大农险市场,是近年来支撑全球农险保费增长的主要力量。其中的经验有两条:
  一是政府做了该做的。2003年之前,政府在推动市场发展方面基本上没有作为,而2004年以来政府从消极转为积极,实施政策支持和财政补贴,提升了农险需求,各市场主体形成了参与约束,农险市场由此形成并实现了增长。
  二是搞对了激励。2003年之前的农险政策没有调动各市场主体的积极性,市场主体基本没有形成激励相容约束,仅靠中央政府控制的国有保险公司提供农险服务,运作不可能持久;现在激励方向正确了,放松了市场准入,加大了供给方的政策支持,则有效地调动了各(再)保险人、地方政府参与农险事业的积极性,农险供给就形成了,因此,农户分散了风险、保险公司有了保费、市场有了粮食,政府有了民心等一连串正响应得以实现。
  那么,我国所采取的农险政策组合是否独树一帜而具有普遍意义呢?其实不然,从全球范围看中国的经验并不特殊。
  国内农险政策思路评价
  以全球经验为参照,我们会发现,中国经验显然并不特殊。2004年来,在政府推动下,国内农险覆盖面的迅速扩大主要依赖“政府补贴保费+私人部门承担风险”为特征的运行模式,这与很多国家推行的PPPs模式是一致的。这种模式虽然目前取得了初步成功,但并未完全定型,政策绩效也有待检验,有必要按照全球性的经验对国内指导农险的已被采纳的和未被采纳但甚为流行的政策思路作简要评价。我们把政府在农险体系建设中的角色分为两类:
  核心角色(Key Roles):政府应该是农险体系的最后再保险商,弥补安全网的最后一个漏洞,巨灾性风险冲击是其不可推卸的责任。
  其他角色(Other Roles):政府在农险体系中的作用可以不断延伸,补贴农户的保费支出ORs1、直接出售保险ORs2、出售再保险ORs3、对农险方面的科研补贴ORs4、对直保的经营费用及再保公司保费及经营费用的补贴ORs5、立法、研发和培训等公共支持ORs6等。
  国内农险体系建设的政策思路都是将政府扮演的不同角色组合得来的,流行的政策思路有以下几个:
  一是补贴农户(ORs1),即政府不承担私人保险商的损失责任,这是国内财政部门坚持的理念,该框架的优点在于补贴额度一目了然,不用承担兜底责任,很少或基本不对农险公司干预,但缺点在于市场发展初期,农险公司本身财务可维持程度并不高,农险再保险业不易购买,很容易因为巨灾损失而倒闭。
  二是扮演直保公司角色(KRs+ORs1+ORs2),即政府承担所有的损失责任(包括巨灾风险),(再)保险商仅代理农险业务。
  三是扮演再保险公司和最后再保险公司角色(KRs+ORs1+ORs3),即(再)保险公司自留部分农险赔款责任,其余向政府购买再保险,政府承担巨灾风险。该模式下,因为政府的风险规避程度更低,风险承担能力更高,因此将高层风险出售给政府,符合风险的效率分担原则,接近于国际上流行的最优的PPPs框架,其实也应该是近中期国内农险政策选择的目标模式。但缺点很明显。
  四是最后再保险公司角色(KRs+ORs1)。该模式是目前各试点农险项目较为普遍的做法;在财力不足的情况下,该模式鼓励各保险商参与巨灾损失融资KRs中来,是对第三种方案的替代性选择。目前,主流观点中对KRs的选择是成立“巨灾准备金金”,该基金由政府、农险公司和再保公司共同出资,以备大灾。
  五是私人(再)保险商承担KRs,通过私人(再)保险商的业务创新,实现均衡保费成本的降低。
  六是KRs+ORs5。政府提供巨灾保障的同时,不补贴直保公司,可以先期补贴再保公司,形成商业性再保险公司和政府共同分担风险的巨灾风险分散模式。
  七是ORs6。思路包括基于公私合作、共同参与、责任明确的原则加快建立完善农险法律和机构框架;近期依托现有机构、中远期成立专门的农险再保公司(农业部等部门倡导这样的模式,较类似美国的做法);为农险产品创新例如(地区)产量保险、收入保险、指数保险等提供支持和补贴。
  国内农险政策展望
  上述思路有些已经正式实施,有些处于试点状态,有些还在争论之中。但由于认识不到位、部门利益、客观局限等多种原因,人们对农险政策的认识还存在分歧。当前,最大的分歧是在农业风险管理框架中,政府是扮演保险商、再保险商还是最后再保险商的问题,这阻碍了政府在哪些风险层介入、补贴多少、各级政府如何负担这些补贴等技术性问题形成共识。其实,全球经验表明,政府除了在需求方补贴保费之外,在供给方主要扮演的是最后再保险商以及支持农险发展的公共品提供商角色。与此相反,我们的很多思路则要求政府扮演几乎所有的ORs角色,如果如此,农险政策将会因为风险向政府的进一步集中和过重财政负担而收效甚微。
  如果说前期国内农险市场发展成就主要归功于政府的提供的保险补贴,那么,今后在延续之前好政策的基础上,一方面要抵抗住对Ors需求的诱惑。另一方面则要借鉴全球经验,多做应该做的事情:一是做好农险的立法工作,切实厘清利益关系、稳定运行机制、保障各方权益;二是对灾害模型、数据等关系行业发展的公共品上加大扶持力度;三是加大对国内农业再保险机构的扶持力度,推动农险市场健康发展;四是鼓励制度创新,推动民间力量参与农险市场建设;五是准确把握未来发展方向,前瞻性地开展制度设计,例如把农产品价格支持政策、农产品期货市场等纳入到未来的农业收入保险体系中;逐步构建新的农险运行模式和政府支持架构,以支持在风险分担效率和减少成本方面具有优势的各类创新性指数保险、天气衍生产品市场的发展。
    【慧择提示】改革开放已来,我国保险行业取得了飞速的发展,但其中也存在着大量问题,在当前,如何完善各类保险体制,提升行业整体水平,切实利用保险为民众服务已成为当前我国保险行业监管的当务之急。
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