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国家农业保险改革探索

  2007年中央一号文件明确提出加大国家农业投资,加大对农业和农村的固定资产投资,加大新农村建设投资。如何落实中央一号文件精神,必须找出具有实践意义的操作方案。

  现行的国家经济管理体制,在农业领域里仍然是条块分割,管理权层层分解,管理体制五十年没变,仍然是计划经济体系的管理模式,不适应市场经济的需要。国家财政的农业投资基本上是财政拨款,各级政府层层管理分配,大大减少国家农业财政的效益。

  无论国家农业财政资金的效益如何,国家不需要自己给自己上农业投资保险。而家庭承包的农业生产由于生产规模太小太分散,国家保险公司由于官僚主义的因素也很难给家庭农业上保险。体制上的这个因素,导致我们国家的农业保险行业一直开展不起来。

  要解决三农问题就必须从根本上提高农业生产力,提高农业生产力要依靠大规模的产业化投资,大规模增加现代化农业生产工具,大规模提高农业生产能力(注1陈锡文),而当前的情况是国家财政无法拿出更多的资金投资于农业,增加农业投资是否成为一句空话?

  社会主义市场经济体系是计划经济加市场经济,国家财政对农业的拨款是通过各级政府管理部门到达农业生产领域,对这部分资金就没有必要进行保险。如果从国家财政的农业拨款中划出一部分不进入国家农业管理部门,而是直接进入保险领域,或者作为农业保险基金。国家财政农业保险资金的保险对象是商业银行对农业项目的贷款,民间包括国外对农业的投资,以调动大批国家财政以外的资金进入农业投资领域为目的,这样可以大大提高国家农业财政的效益。调整国家财政农业投资的策略,仅仅分出少量的资金进行农业保险和再保险,充分利用金融杠杆的作用,争取大量金融市场的资金进入农业投资领域。

  我们国家现行的农业保险政策不太适合市场经济的需要,一方面对家庭农业的直接保险业务很难开展,一方面对金融市场对农业保险的积极性不能利用。为了调动更多金融市场的资金进入我们国家的农业投资领域,应该改变国家财政农业保险的策略,想办法使国家财政有限的资金发挥更大的作用,即金融杠杆的作用。

  国家农业财政资金最好不直接进入农业保险业,而是间接进入农业保险业--农业再保险业,对商业银行的农业贷款进行保险,对民间农业投资进行保险,对民间的农业保险公司的农业保险业务进行保险。

  国家应该鼓励非政府的、民间的、国外的各种农业保险公司开展农业保险业务,对非政府的农业保险业务给予大力的支持。对非政府的农业保险业的支持也分两种,一种是直接的农业生产保险,即对农业的种植业加工业进行保险,一种是对农业投资农业贷款的保险,这比直接的农业保险更有意义更有效。

  我们国家一直在承担发展农业的风险,一直在努力增加国家对农业的投资(注2),增加国家对农业保险业的投资,但是为什么我国的农业投资还非常短缺呢?原因是我们国家农业财政的运作方式还是传统的计划经济式的,各级政府都参与农业财政的管理和使用,从项目审批到拨款再到项目验收等一系列工作,管理部门多管理层次多,这就大大增加了农业财政的管理成本,减少了农业财政的经济效益。

  要使国家农业财政真正承担起更多的农业投资风险,就必须按照市场经济规律设计国家农业财政的运作方法,逐渐减少国家农业财政通过各级政府部门拨款的方法,逐渐减少国家农业财政的直接投资,转变为对非政府农业投资的保险,转变为对民间农业投资和海外农业投资及商业农业贷款的保险和再保险,这样可以大幅度提高国家农业财政的效率,大量吸引金融市场的资金进入农业领域。同样数量的国家农业财政资金可以带动和推动更多的资金投入我们国家的农业生产领域,使国家农业财政资金产生更大的经济效益,这应该是农村金融改革的一个重要方面。

  当前我们国家的农业投资市场前景很好,许多农业项目的投资市场利润很大,我国农业可容纳的投资空间极其巨大(注3)。如果能够把对我国农业投资造成很大影响的农业(自然)风险由国家财政承担,即由国家通过对保险公司的再保险,承担全部的农业风险造成的损失。因而,商业性的保险公司对农业投资的保险积极性就会大大提高,这将大大提高银行和金融业对农业投资(贷款)的积极性。

  特别是,如何解决给国家农业投资造成很大损失的管理体制问题,是非常急迫的,必须找出切实可行的办法。如果能够把国家对农业投资的财政资金更多地使用在对农业的商业贷款的保险,非政府的农业投资,国内外民间对农业的投资和保险,可以大大减少国家农业财政的负担,同时可以大大提高商业化的对农业投资的积极性,使国家农业财政资金发挥金融杠杆的作用,大大提高国家农业财政资金的使用效益。

  按照计划经济的模式,农业风险仅仅是指家庭农业在农业生产中遇到的风险,即自然灾害对家庭农业的风险影响,国家农业财政对农业的投资不用考虑风险问题。因此面对千千万万个农村家庭生产单位,国家保险机构无法满足这些分散的千变万化的保险需求,国家的农业保险机构无法承担如此巨大的管理成本,因此只好放弃农业保险业务。因此我们应该根据市场经济的规律建立新的国家农业保险体系,改变以前的传统做法。

  按照市场经济的规律农业风险可以分成许多不同的类别,主要可以分为两大类,即农业的自然风险和农业的市场风险。从保险对象分类,可以分为农村传统家庭经济的农业风险,和农业产业化农业规模化生产的农业风险。农村家庭经济的规模化和企业化发展需要大量农业金融资本,非农民非农业对农业生产的投资积极性非常高,这是传统的计划经济体系没有遇到过的现象,也是我们传统农业保险模式没有遇到过的现象。

  现在从中央到地方政府都在呼吁对农业的投资,但是从中央到地方政府增加对农业投资的潜力实在有限,中央和地方财政都人心于城市化发展,都把对农业的投资视为畏途。一方面国家财政很难增加对农业的投资,一方面国家各级政府和国家银行又害怕承担对农业的投资(银行贷款)的风险,都热心于城市的房地产开发和投资。

  由此可以看出最实际可行而且有效又简单易行的方法,不是增加国家财政对农业的投资,不是对农业管理部门的机构改革和管理制度改革(这些当然必要而且不能停止),而是在已有的财政规模内进行操作方法的调整,适量集中一些国家农业财政资金用于对非政府的农业投资和农业商业贷款的保险,以此推动和鼓励民间资本对农业的投资。

  如果国家财政资金能够大力支持民间的农业投资和农民为发展农业产业化而向商业银行借贷,用国家财政资金为民间的农业投资和商业贷款进行保险,必将吸引大量民间资金投入农业,这是解决我们国家农业投资的最有效途径。

  同时加强对国家农业保险政策的宣传,让更多人知道农业投资的前景和农业投资的潜力,宣传国家农业保险对农业发展的支持力度,吸引大量市场资金进入农业领域,这样做可以达到事半功倍的效果。

   总之,要走出增加农业财政的死胡同,要从市场经济规律中寻找有效的方法,采用金融杠杆的方法,想方设法用有限的国家财政资金撬动更多的市场资金参与我国的农业投资。

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