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农业保险:究竟该如何发展

    编者按 在我国的保险体系中,农业保险始终处于缺位的尴尬境地。面对突如其来的洪水、台风、冰雹、霜冻、禽流感等,广大农民深切呼唤农业保险,投保意愿日益强烈。但在急切的呼唤声中,保险公司频频后撤,农险业务萎缩,农业保险已引起了全社会的重视。如何发展农业保险,按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则,建立完善农业保险体系,能否完善农业巨灾风险转移分摊机制?建立中央、地方财政支持的农业再保险体系?发展农业保险究竟路在何方?

    主持人:记者 李晓美

    特邀嘉宾:中国保监会纪委二室副主任 赵庆晗

    将农业保险界定为公共产品

    主持人:从农业保险推广实践出发,你对农业保险发展的趋势如何看待?

    赵庆晗:不久前参加中央援疆工作期间,我曾在中华联合保险控股公司分管农业保险,我的体会是应将农业保险趋向界定为公共产品。农业保险推广实践表明,农业保险必须在政府主导下经营,由政府出面组织管理协调,保险公司为政府代办保险业务,或与政府联办,主要发挥技术、业务作用。各级政府把农业保险作为“三农”工作的一个组成部分。保险的政府或机构,将农业保险作为解决“三农”问题的一个手段和措施,通过农业保险直接或间接地少取、多予农民。

    保险公司在农业保险中专业化优势明显。受政府或机构委托、授权,发挥保险公司技术、业务优势,直接与农民接触,办理承保、收费、查勘、赔款手续,政府向保险公司支付一定比例的管理费用。在农业巨灾发生时,保险公司承担有限的、可预测经济责任,回避了按商业保险模式经营农业保险,发生巨灾后,保险公司承担无限经济责任的恐惧心理。

    农业保险呈现出纳入现代农业生产要素范畴的迹象。传统的农业生产只是将土地、种子、农药、化肥、机械、用水、人工等列为生产成本要素。随着农业产业化水平提高,农业生产成本大幅上升,灾害造成的损失越来越大,农民已经逐渐认识到,要在灾后得到有效补偿,为恢复再生产创造条件,加大农业保险成本投入是必要的,这是对农业保险认识的一个很大飞跃。

    灾害种类和损失程度更容易界定。农业保险灾害应该严格界定在自然灾害,种植业主要考虑包括冰雹、霜冻、洪水、飓风、大面积暴发性虫灾,养殖业主要包括特定疫情和疾病,并且要有严格的鉴定、公布程序。种植业以绝产为赔付标准,养殖业以死亡为赔付标准(包括规定的宰杀),保险责任在保单中列明。这样做的好处是可以使合同条款制订相对容易,保单内容简单,农民便于理解,查勘定损也相对简单,可以有效避免理赔过程中产生矛盾。

    补偿保障水平基本适度。在农业保险实践中,经常涉及保额、费率等两个重要问题,这是农业保险经营基础。实践表明,保额及费率厘定以农作物生产期、动物养殖期的物化初始成本为基础可能更切实可行,这样保险公司容易操作,农民能够接受,政府财力可以承担。我国农业保险还处在恢复、起步阶段,简单、可操作是能够顺利推行的一个重要条件。保证农业灾害发生后,农民投入种子、农药、化肥、机耕的物化初始成本能够基本收回。在推行农业保险初期,尤其是头两年,保费积累有限,控制不好,出现入不敷出,必将失信于农民,只能是逐步提高保障水平。

    在政府或相当于政府机构组织下推行农业保险

    主持人:你认为当前的农业保险有哪些好的经营模式?

    赵庆晗:发挥政府或相当于政府机构的号召推动作用。政府有完善的组织体系,尤其是乡、村两级机构,在农村机构健全,号召力强,很容易将农民组织起来。目前各地比较成功的项目,都是在政府或相当于政府的机构组织下推行的农业保险。

    依托龙头企业的效果明显。现在很多地方都出现了公司加农户的经营模式,农业产品加工、供应企业与农民有供应、销售关系,同农民联系密切,这些企业可以作为保险公司与农民之间的桥梁与纽带。主要包括农业生产资料销售渠道、粮食收购、加工机构。

    农民专业合作组织作用应增强。目前与农业供应、生产、销售有关的农民专业合作组织比较多,有的是政府发起的,有的是农民自发成立的,但是有一个共同特点,就是在种植、养殖户中都有较大的影响,也能够为农民提供一些服务。

    发挥政府涉农服务组织辐射功能。各级政府经过多年努力,现在已经基本建成了比较完整的农业生产服务体系,主要有农经、农技、农机、畜牧防疫机构,有的还延伸到乡镇。可以考虑逐步将这些单位发展成农业保险兼业代理机构,既可以在查勘定损中发挥技术优势,也可以在收费、支付赔款过程中发挥作用。

    合理划分中央与地方各级政府、保险公司职能

    主持人:农业保险在组织实施过程中,涉及到的部门较多,你认为该如何建立农业保险的组织体系?

    赵庆晗:建立各级农业保险管理协调机构。农业保险在组织实施过程中,涉及到的部门较多,建议参照国务院处理有些工作的办法,成立一个协调办事机构,办公室设在国务院主管部门,承担日常工作。这种作法有两个好处,一是各部门沟通容易,解决问题减少环节;二是有利于地方条块部门的配合,各地保监局、政府部门、保险公司能够坐到一起。

    合理划分中央与地方各级政府、保险公司各级机构之间职能。在推广农业保险过程中,中央政府负责制定农业保险的政策,包括制订政策性保险产品目录,指导性农业保险条款,各级政府财政资金补贴的范围、渠道、标准、方向、规模等,农业保险税种、税率及征缴方式。省级人民政府规划安排本地区农业保险经营重点项目和重点市县,指导市、县开展农业保险。市地、县两级政府,要把农业保险纳入到“三农”工作中,统筹考虑,决定在所属行政区域内农业保险的模式、参与单位、组织体系、承保、赔付方案,在国家指导性条款的基础上确定具体的灾害种类、定损标准、及保额、费率等。乡镇政府负责具体落实。

    规范家险保费管理办法。在商业代办模式下,保险公司为政府提供的实质上是一种金融服务,保险公司受政府委托收取保费、支付赔款,政府向保险公司支付一定的管理费用。一是保费构成中政府和农民及有关方面承担比例要清楚,农业保险保费要独立记账,单独核算。二是大灾超赔后的赔款补充来源要落实,防止保险公司承担过多的经济责任,造成保险公司无力持续经营农业保险的后果。三是保险公司的管理费用要明确。管理费用在保费中提取或是政府另行支付都有可以,但不管何种方式,不能过低。四是提供技术保障的服务费用要有保障。

    国家应制定政策性农业保险品种目录

    主持人:在推动农业保险发展上,国家还有哪些政策性工作需要考虑?

    赵庆晗:国家应制定政策性农业保险品种目录。目录中应将粮食主产区的主要农作物品种纳入承保范围,包括水稻、小麦、玉米、棉花、油料等。养殖业应以规模化养殖的牛奶、生猪、肉(蛋)禽等。这样与国家的发展规划和产业政策保持一致,有利于促进土地相对集中,促进规模化养殖,体现社会管理职能。

    组织力量制定指导性的农业保险条款。农业生产受地域影响大,成灾原因多,容易造成保险条款差别大,为了保证市场秩序,可以考虑由政府主管部门或或协会组织力量,按全国农业生产区划、灾害种类、气候类型,制定全国主要农作物和主要畜禽的统一指导性条款。

    选择参与农业保险项目的保险公司。为保证农业保险稳定发展,在大规模推广农业保险初期,应对经营农业保险的公司提出一些必要的条件要求,保证有经验、有技术、有队伍、有网络的保险公司参与经营活动,防止农业保险市场出现过度竞争,保证农业保险市场环境和秩序。

    落实政府补贴资金。目前比较简单的办法是争取中央财政和各级政府设立专项经费,用来作为启动资金。从长远发展考虑,最好是能够将农业保险资金列入到中央和地方政府的经常性支出项目中,保证有稳定来源。

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