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贷款攻略 基金 「柔性扶贫连载」3.1社区发展基金
「柔性扶贫连载」3.1社区发展基金
摘要:社区发展基金1997年以前,为了帮助贫困户发展家庭养殖业,禄劝项目办通过发放生产垫本(贷款)帮助村民更换新品种、购买饲料等,于是开展了小额信贷业务。最初每户可贷款额度为300—500元

社区发展基金

1997年以前,为了帮助贫困户发展家庭养殖业,禄劝项目办通过发放生产垫本(贷款)帮助村民更换新品种、购买饲料等,于是开展了小额信贷业务。最初每户可贷款额度为300—500元,之后逐步地提升贷款额度,月利率为0.3%,具体做法是与农行合作,项目办把贷款资金给农业银行,由银行发放贷款给农户,农户支付利息给银行作为代办费。在这个过程中,农行只是一个代办机构,至于农户需要借款多少、用途、收款、催款等工作全部由项目办负责。当时项目办共培训156人,负责136个自然村的贷款发放工作。

这种模式存在诸多问题,首先是工作量极大。156个负责人面对家家户户催收贷款,一般是工作人员乘公交车到乡镇上,然后步行上山;为此,项目办付出了极高的成本,项目推广员每月300元补贴,还要提供交通补贴等支出;其次是风险大。风险来自三个方面:农户为节省时间会委托推广员或其他村民还款,受托人有可能将村民的钱拿去消费,造成资金纠纷;项目推广员怀揣钱上下山有丢失或被抢劫的风险;项目推广人员流失或携款离开本地导致的资金风险;其三是浪费劳动力,在村民不还款的情况下追款成本极高,往往是催还贷款的金额还抵不上催收人员的补贴。这种工作模式下,尽管采用了各种手段,最终的还款率仅为73%。

1997年伴随着项目办工作策略目的的调整,在新的项目规划中,围绕“以人为本”的发展理念和社区可持续性发展目标,在禄劝社区综合发展项目中,首先要解决两个问题:

一是要体现“以人为本”的发展理念,要求项目必须反映以下内容:

l符合贫困农户的利益,反映目标群体的需求;

l贫困农户的参与及其主体角色的树立;

l行为整合,建立新的社区行为规范;

二是明确贫困社区可持续发展的基本条件。当时分析认为,禄劝贫困乡村脱贫最重要的是社区要拥有可持续滚动利用的资源(特别是资金资源)和建立社区资源的自我管理与可持续利用机制。

上述两个方面的结合,就选择了以小额贷款为社区发展切入点的扶贫策略。其基本逻辑:

l小额信贷的组织形式(如小组、中心等)可视为社区组织的雏形,在此基础上将其功能扩展成为较为规范的社区自我发展组织。

l小额信贷的运行机制(分期还贷、定期会议、互助互保、责任连带等),可促进社区成员的广泛参与,并在社区成员之间建立一种新的、更加紧密的利益关系,有助于在共同利益的基础上,整合社区成员的个体行为,建立新的社区行为规范。

l小额信贷对妇女和弱势群体的关注视角,与社区发展中对社会性别和弱势群体的关注相契合,符合项目办工作的关注点。

调整后的小额信贷形式,不是交给金融信贷机构,也不是项目办自己管理。为了培育乡村组织和促进社区规范形成,项目办选择了贫困农户自己拥有、自我管理、自我滚动发展的小额信贷模式——社区发展基金。

图3-2 社区发展基金运行示意图

禄劝项目办承担的是协助角色,其主要任务除了提供贷款资金外,要协助和指导社区管理小组开展工作,如进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念的培训、基金管理与信誉培养的培训;通过参与式需求评估,掌握社区资金需求情况;通过民主选举,协助组建社区发展基金管理站,制定主任、会计、出纳、监督员等岗位职责,明确分工;要求成员中有一定的妇女比例;项目办按年度提供启动资源共享本金,协助社区讨论,制定社区信贷制度;帮助社区建账、反复检查指导社区的财务记账。

社区管理小组要组织农户成立借贷小组,每个小组5-8户,实行联保制度。除了放款和催促还款外,社区自我管理的内容还包括召开村民大会,讨论制定社区发展基金信贷制度,包括贷款额度、还款周期、贷款利率、社区积累等;讨论制定社区积累的使用办法,原则上社区积累主要用于帮助弱势群体的特别需要,如生病住院、办丧事等,也有的用于社区公共事业,如修路、建水池等;社区发展管理小组每季度定期不定期召开村民大会,向农户公布发展基金和社区积累的使用情况。随着社区发展水平和管理能力的提高,项目办逐步降低资金比例,使社区最终拥有完全属于社区自己的社区发展基金。

禄劝项目办自1999年运作发展基金以来,已在禄劝县的翠华乡、中屏乡、团街乡、九龙乡、屏山镇等五个乡镇的24个村落运作社区发展基金,现有发展基金92万元,每年根据农户的需求(申请),按户均不超过1500元的要求放到社区,运作较为平稳,几年来,还款率都达到100%。

马樱花村的社区发展基金是1999年设立的。每年播种季节,村民们需要钱购买种子、薄膜、化肥等,贫困村民没有钱,就没有办法购置农资,影响正常农业生产。养殖更是如此,若想多养几头猪牛羊,村民们没钱购买牲畜幼崽和饲料,影响了脱贫效果。银行贷款需要的种种苛刻条件,让贫困的村民们望而怯步。项目办出资在村里立社区发展基金,解决贫困村民贷款难的问题,自然受到了村民的拥护和欢迎,也调动了村民极大的参与热情。

在马樱花村的做法是:项目办出资38000元,作为本金,交由村民管理,村里设立管理小组,由于资金有限,当时规定,每次借款最多1000元,年利息为5.4%,为了督促村民还款,规定只有还了借款,才能接着再借;作为约束条件,规定了只要有一户没有按规定还款,第二年全村停止发放贷款一年。此外,还对利息以及基金积累的使用等做出了规定。社区发展基金设立了16年,到今天运行的如何呢?可以用三句话来概括:村民成熟了,组织规范了,信誉建立了。

马樱花村张学锋介绍了马樱花村社区发展基金的运行情况:“社区发展基金设立的第一年就有39户借了款,占全村的100%。农户最多只能借1000块钱,当年借的最少的是500块钱。农户借款主要用来购置农资,也有用来治病。第一年,共贷出38000元,运转不错,大家都遵守借贷规则,按时还了钱。但是第二年,也就是2000年,村里一位村民,借款1000元,到年底无故没有还款。社区工作队员就组织我们召开村民大会商议如何解决这个事情,大家认为该户不是没有还款能力,而是属于恶意赖帐行为。于是决定在社区工作队员小付的带领下去龙姓农户的家里追款。该村民东躲西藏,好不容易找到他,他都搪塞说过几天再还,结果就是不还款,每次找到他都是如此。有一次,村民得到消息说,该村民身上带着钱在回家的路上,社区工作队员就从小路围堵他,当时大家一起走上前去把他抓住了,给他讲道理,讲信誉的重要性,讲一人不还钱会对全村借贷发生的影响。在大家说服和群体压力下,最终他把本金给还上了。”

“到第三年,又出现了另外一个情况,就是管理社区发展基金的出现了短款的问题,出纳收据作假,被社区发展基金管理负责人发现。发现问题后,立即召开村民大会商量对策,开始对出纳进行帐务清理,公布每一户借款、还款的记录并与村民核实,签字画押,张榜公布。核对结果发现少了2900元。在证据面前,出纳承认了造假事实,是自己拿款私下借给了亲戚。管理小组认为这是一个大问题,不弄清楚和彻底解决会对农户的积极性打击很大,也难以使发展基金健康发展。基金管理人员和村干部一起讨论分析,召开村民大会商量处理问题的办法。最后形成了两个解决方案:第一个方案是出纳在一年之内把所有欠款还清,收取6厘的利息;第二个方案是三个月之内还清所有欠款,免收利息,如果三个月之内还不清,村里就要拉牛来抵贷款,并要求该出纳写出书面保证书。出纳选择了第二个方案,在三个月之内把钱款还清了。”

“村民们选举产生新的出纳。在大会上,大家达成共识,强调社区发展基金的钱是项目办支持下,全体村民一分一分的积起来的,属于社区每一个村民的,要求新的出纳不要像原任出纳那样“贪小便宜”,要对得起大家的信任。此后,村民们对社区发展基金的钱盯得更紧了,管理也更透明了。对基金的管理人员来说,基金管理的经验丰富了,在钱的问题上也更小心了,不仅完善了帐务公开透明制度,也形成了定期或不定期的出纳帐务检查制度。”

换了新的出纳后,社区发展基金的管理逐渐走向规范。

村民们体会到了社区发展基金给自己的生产生活带来的方便,尽管贷款的额度不多,但是在贫困山区的村落里有这样一笔钱供村民使用,对解决生产、生活困难是可以解决很大问题的。村民王光学告诉我们,他去年借了五千块钱,买肥料用去一千五,买饲料用去一千块钱,小孩生病和其他杂事用了两千多块。除了支持农业生产,在应对一些突发事件或特殊困难方面,社区发展基金发挥着重要作用。村民张树明2014年借款10000元,原本打算用8000元买一头半大的公牛育肥,另外2000元钱用作生活补贴。一头半大的公牛喂一年以后可卖到一万两千块钱以上。结果儿子、儿媳在清理水窖时不慎中毒,被送到医院,刚借到的10000块钱就派上了用场。儿子儿媳看病花去了3000多,剩下了不到7000块钱,本来打算花8000多块钱买条半大的黄牛,这次只能用7000元买了一条小牛。现在这头牛已经值10000多块钱左右了,明年三月份差不多能卖到一万二千块,还贷款是没问题的。在项目村,通过“借钱—买牲畜—养肥再卖—还钱—再借钱”这一农村信贷模式发展起来的农户不在少数。

村民们切身感受到了发展基金带来的方便,在经历过基金管理的两个事件之后,村民们也懂得了贷款是要还的,而且要付出一定利息,付利息也是为了基金能更好的运作和发展。借东西要还本来是中国老百姓根深蒂固的文化传统,但是集体制的时候人们产生了一种“集体的便宜不占白不占”的观念,扶贫过程无偿的给钱、给物,进一步强化了“白用”的思想。项目办社区发展基金的设立,帮助农民树立的契约精神,恢复了“借款不还丢人”的观念。作为社区发展基金管理组织,乡村社区发展基金发展管理站在不断地与各种行为博弈的过程中,组织行为逐渐形成且不断走向规范。村民告诉我们,因为社区发展基金提供了他们基本的生产垫本,解决了生活中的一些困难,村民都打心底里觉得离不开社区发展基金。大家在后来都遵守规矩,按时借还款,没出现过问题,资金也就顺畅地滚动积累起来了。现在马樱花村的发展基金利息积累共有59000元,加上项目办累计发放的贷款本金七万块钱,现在的社区发展基金有129000块钱了,这还不包括历年来为了社区发展而用掉的公益性开销。如果加上历年的开销,社区基金差不多有15万元了。

设立社区发展基金在培养村民信誉方面的效果是明显而突出的。项目办在芹菜塘村运行社区发展基金会十年,由一个欠贷款出了名的非信誉村,变成了还款率百分之百的信誉村。随着生产的发展,农户的资金需求越来越大,从1000到3000元再到10000元。项目办没有这么多资金,且不是永久支持单位。项目办考虑如何帮助村民从银行获得贷款是解决乡村发展的长久之计。

2007年,在项目办的推动下,信用社选择芹菜塘村进行试点。项目办出资给县信用社做保证金,由信用社乡镇营业所具体操作贷款事宜,项目办负责指导村贷款管理小组和培训农户,培养信用意识。芹菜塘22户贷款户,共贷款57000元,令人感到意外的是,所有农户都提前一个月把贷款还清。后来,针对此现象信用社总结了三个想不到:第一,想不到贫困户能来借款还能按时还款,这在以前是不可想象的;第二,想不到在项目办的协助下,农户还清了几十年前的老欠款(1970年代农户欠信用社的款,一般农户都有几十块钱欠款);第三,想不到芹菜塘这样的曾被信用社拉入黑名单的不信用村,通过发展社区发展基金的培训和教育,变成了信用社最信任村之一。社区管理小组负责贷款的管理,信用社不用派人办理相关手续,成本几乎为零。因此,信用社主动提出提升农户的贷款额度,扩大贷款规模和覆盖范围。

图3-3 社区发展基金向信用社过渡管理模式

目前,每年禄劝县信用社和项目办总共放款250万(项目办出资130万)用于贫困村农户的贷款服务。已有祖宗箐、汤三、秧草堆三个项目村不再需要项目办的款项和帮扶,直接与信用社建立借贷关系。2009年禄劝项目办的社区发展基金模式获得了“国家金融扶贫创新奖”。

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