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天然气改革步入“攻坚期”
摘要:天然气行业的快速发展已受现有体制束缚,难点已在细化和执行层面。文|自有渡船人2017年4月16日,云南昆明法苑小区最后一户居民家天然气成功点火,这标志着昆明市民正式使用上了由中缅天

天然气行业的快速发展已受现有体制束缚,难点已在细化和执行层面。

文|自有渡船人

2017年4月16日,云南昆明法苑小区最后一户居民家天然气成功点火,这标志着昆明市民正式使用上了由中缅天然气管道输送的天然气。虽然2016年天然气在中国一次能源消费结构中的比例仅为2.9%,但数据显示,中国天然气消费量已比2002年增长7倍,天然气市场正发生质变。

中国石油大学(北京)工商管理学院郭海涛认为,相对于如油价的调整频次和原油进口权的放开,天然气行业改革已滞后很多。虽然国家推出了一系列市场化改革举措,但在政策细化和具体执行上仍有阻力,改革面临攻坚。

势在必行

过去15年,中国天然气消费量从292亿立方米增长到2040亿立方米,市场体量快速成长,消费结构变化突出。尤其值得注意的是,城市燃气的普及是这些年中国天然气消费的主力,2016年占总消费量的41%,居民用气人口突破3亿人,天然气进入千家万户。

天然气供给和设施建设也快速发展。《2016年国内外油气行业发展报告》显示,2016年国内天然气产量约1378亿立方米,十年来增加了1倍,仍难以满足需求,天然气进口快速发展。作为西部和南部天然气进口通道的中亚和中缅天然气管线,年进口设计能力分别为550亿和120亿立方米。国内干线管网、城市燃气等基础设施也纷纷投运,众多燃气公司应运而生。

从天然气生产商、进出口商,到管道运营商、燃气输配企业,越来越多市场参与者和终端用户的加入,在使天然气市场活跃繁荣的同时,天然气行业的市场属性、清洁属性和地域属性是天然气市场化改革的重要推动力。

中石油一位业内人士认为,各地因气源和运输途径不同,终端气价差异较大,甚至出现批发零售价格倒挂的情况,即工业用气价格高于居民用气价格;天然气相较其他替代能源价格竞争力不足,特别是进口气源。国家发改委价格监测中心刘满平也指出,天然气市场存在不同气源定价利益调节不均衡、天然气价格内部结构不合理等不平衡和利益矛盾。

如果说市场给改革带来了压力,那么国家则给改革注入了动力,规模发展天然气已成为中国重要的能源战略。《天然气发展“十三五”规划》(下称《规划》)明确提出,天然气是中国能源供应清洁化的最现实选择。近年来愈加恶化的环境问题,特别是雾霾频发,更凸显了天然气清洁属性的重要意义。

郭海涛认为,目前中国现有行业政策已难以适应天然气行业的发展形势,市场化改革的目的就是要提高资源配置效率,发挥市场核心作用。《规划》明确提出,中国储气能力严重滞后,难以实现第三方市场主体公平接入;行业行政垄断和区域分割比较严重,进口高价合同气难以消纳;行业监管越位和缺位现象同时并存。

他表示,天然气市场化改革既符合政府的环保需要和能源选择,也有利于打破行业垄断提高效率,实现对区域性细分市场的统一规范和监管。

路径清晰

普氏能源天然气高级执行主编MarcHowson表示,随着澳大利亚和美国LNG项目陆续投产,全球LNG市场供大于求的形势继续扩大,2020年LNG供给比2015年增长50%以上。当前可谓天然气市场化改革难得的机遇期,内有改革动力,外部环境有利,全球供给充足,价格处于较低水平,为资源进口、降低成本、价格改革创造了宽松环境。

2016年以来,国家密集出台了多项改革政策,“控制管道、放开气价”的思路逐渐清晰。

国家发改委在2014年就要求石油公司开放天然气管网设施。2015年,中石油、中石化两大管网垄断商对其油气管道业务实施分离,进行独立核算。2016年9月,国家能源局发文要求石油企业公开油气管网设施信息,“三桶油”随后都按要求亮出了“家底”。

2016年10月,国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,两项“办法”已涉及改革的核心部分,明确国家发改委价格司作为监管机构,天然气管输价格实行政府定价和调整,价格核定原则为“准许成本”和“合理收益”。

业内人士表示,天然气改革路线图的核心是价格形成机制,包括上游气源价格、中游管输价格和终端燃气价格。《规划》要求放宽市场准入,完善管网建设运营机制,落实基础设施公平接入,形成市场化价格机制,更充分发挥市场在资源配置中决定性作用。

2016年11月,化肥用气价格全面放开,由供需双方协商确定,首次实现价格公开透明。在终端环节,市场化改革的试点工作已经展开。2016年11月,国家发改委下发通知,决定在福建开展天然气门站价格改革试点,西气东输供福建的天然气门站价格由供需双方协商确定。

建立油气交易市场是放开价格的重要一步。2016年11月26日,上海石油天然气交易中心正式投入运行。新加坡国立大学能源研究所高级研究员施训鹏指出:“这有助于促进竞争和发现合理的市场价格,即实现‘价格发现’功能。”

在石油公司层面,“三桶油”已基本完成管网设施开放的准备工作。

需啃“硬骨头”

万事俱备,但突破有赖于从行业架构上打破藩篱。2015年开始制定并酝酿多时的“油气体制改革总体方案”目前仍一推再推。中石油集团政策研究室副主任王震透露,方案推迟主要是在考虑具体操作办法。方案制定过程曲折,这本身就说明当前改革的难度和复杂性。

“管道业务的独立、上游竞争主体的培育,是当前改革绕不过去的两大‘坎’。”施训鹏如是说。

管道独立是从财务意义上还是法律意义上独立?施训鹏认为,何种方式能使国家和行业发展利益最大化,尚无明确答案。虽然国家发改委目前选择了前者,但最终要不要在法律意义上从石油公司剥离管道业务值得探讨,“的关键是看哪种方式更受管道投资者青睐”。

对于培育上游竞争主体,施训鹏认为,有效引入竞争的方法是培育更多民营企业,或者放开闸门引入外国石油公司。考虑现有国内企业格局,后者可能更为现实。而王震则认为,基础设施建设和地方利益协调是改革的两大难点。当前中国管道建设不足;地下储油库建设严重滞后。国家曾多次鼓励,但尚无明显突破。

基础设施建设的门槛高、投资大、周期长、收益慢、专业性强、安全标准高,这些都是吸引社会资本进入的障碍。另一方面,地方利益难以协调。因天然气管网垄断,“三桶油”经常受到指责,但省级管网和城市燃气公司,即“地方配气”,也存在垄断现象。

一般认为,引入竞争即可打破地方配气垄断,但一位成都燃气行业资深人士表示,社会资本大量涌入城市燃气行业,竞争加剧的同时,也因地方政府改革动力不足、监管不到位而乱象丛生。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松发表调研报告,阐述了英国天然气改革路径和启示,认为其管道与供应业务分离、建立独立的监管机构、鼓励竞争和完善法律等经验都可资借鉴。王震也认为,中国天然气产业即将进入一个快速发展的战略机遇期,天然气能否发展成为主力能源,取决于改革能否破除体制机制的障碍。

施训鹏认为,石油公司、市场、民众的利益导向不同,对改革的期待自然不同,政府的主导作用尤为重要,需要对不同改革意愿和利益进行协调、引导和监管。改革需啃“硬骨头”,即使顶层设计的政策、方案相继出台,可以预见实施环节将出现复杂甚至激烈的博弈。

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